养老服务供给侧结构性改革范文

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［摘要］当前，厦门养老服务事业面临着人口年龄结构老化、养老服务供给失衡等一系列问题，厦门市的养老服务供给侧改革应推行社区助老员制度，构建智慧养老服务平台，加强地区合作，推动养老与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展。

［关键词］厦门市;养老服务;供给侧结构性改革;服务保障体系

近10年来，厦门市户籍人口一直都保持稳步增长，从2004年的146.77万增至2017年231.03万。2017年底，全市常住人口为401万。［1］厦门市在未来相当长的一段时间内，社会的抚养负担将日益加重，且逐渐以老年抚养负担为主，人口多层次、多元化的养老服务需求逐渐浮现。根据厦门市发展研究中心预测，2020年，全市常住人口为450万，老年人口数为51.23万，常住人口老龄化程度为11.38%［2］。随着人口老龄化进程加快、二孩政策的全面放开以及新型城镇化的快速发展，城市养老服务供给资源与需求之间存在着巨大缺口，而厦门市在养老人才培养和服务的供给侧改革过程中仍面临着亟待解决的问题。

一、厦门市养老服务供给侧结构性改革面临的主要难题

(一)人口结构:人口老龄化程度日益加深“十二五”期间，厦门市户籍老年人口从2010年底的21.98万，增长到2015年底的29.22万，占全市户籍总人口的比例从12.2%上升到14.05%，其中80岁及以上的高龄老年人由3.89万上升到4.17万，全市人口平均期望寿命从78.91岁提高到80.17岁［2］。鉴于此，近年来，厦门市不断健全社会养老服务体系，加大政府扶持力度，整合社会资源，建立和完善居家养老服务网络。厦门市《关于加快养老事业发展的实施意见》指出，到2020年，全市将基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，医养结合的覆盖城乡的社会养老服务体系;基本形成政府主导、市场运作、放管结合、优化服务的发展机制，每千名老年人养老床位数达40张，护理型床位占机构养老床位总数的95%以上，所有养老机构均提供医疗服务，实现城乡居家社区养老服务覆盖率100%，基本养老服务保障全体老年人，推动医养结合高端养老产业健康发展，形成低端有保障、中端有市场、高端有选择的格局［3］。

(二)养老服务供给:供给规模难以满足群众日益增长的需求厦门是海峡西岸经济区的重要中心城市，交通便利、气候宜人、环境优美，2016年厦门高居中国城市养老指数榜首位。随着城市吸引力的逐年增强和人口迁入数的增加，使得厦门老年人口年均增长率高于全国平均水平。以2016年为例，厦门老龄化水平为14.19%，但全市每千名老人养老床位数仅为32.8张，而同期，全国的平均水平为35～40张。近年来，厦门人口年均增加6.50%［4］。人口基数的快速增长与公共服务需求之间的矛盾更加突出。可以预见，随着厦漳泉同城化推进实施，周边民众的涌入将摊薄有限的医疗、教育、养老等优质公共服务资源，加剧厦门基本公共服务的供需矛盾。

(三)养老服务需求:产品结构和供给模式无法满足多样性需求厦门市目前已建成居家社区养老服务站366个、日间照料中心12个、农村幸福院73个［5］，实现城区、农村社区居家养老服务全覆盖。但政府提供的基本养老服务毕竟较为单一，加之以财政资金有限，无法满足居民多样化、多层次的养老服务需求。随着生活水平的提高，民众的需求日益细化，单一的产品类型难以满足各年龄段、各社会阶层的多元需求。在医疗服务方面，康复、护理医疗机构需求量大，但全市康复医院、护理院较少，无法承接大量处在康复期或需要长期护理的病人;大部分养老机构还不能满足失能、半失能老人等重点人群的专业护理服务需求。旺盛的社会养老服务需求与专业服务人才培养不足之间的矛盾将更加明显。随着人口老龄化程度不断加深和人民生活水平逐步提高，老年群体的需求也发生着动态变化。老年人多层次、多样化的服务需求持续增长，对扩大养老服务有效供给提出了更高要求。基于国家人口政策的调整，加之以厦门当前人口快速老龄化的压力，民众对多样化、精细化的养老服务和高水平的健康保健等民生服务的需求将日益凸显。但厦门市在老年人文化和精神产品的供给上，存在着中高端养老服务供给相对不足的矛盾，与“低端有保障、中端有市场、高端有选择”的多层次养老服务供给体系仍有着较大的差距。

二、厦门市养老服务供给侧改革的主要做法

早在1994年，厦门就已经步入老龄化城市。当前，厦门市正处于老年人口快速增长期，人口老龄化伴随着高龄化、家庭小型化。厦门统筹人口与经济社会发展问题，执行国家“二孩”政策，大力吸引高端人才和青年人才，缓解人口老龄化对厦门经济社会发展所带来的压力。当前厦门市养老服务面临着供需矛盾、供给结构不平衡等问题，这些问题在当前的养老服务供给侧结构性改革中具有一定的典型意义。对此，厦门从产品供给着手，增数量和提质量并重;从老人需求着手，满足基础性养老民生需求，大力补齐民生事业短板，同时，发挥市场的作用，构建多样化的养老服务体系。

(一)从养老服务供给侧结构性改革而言1．增数量:增加养老服务市场供给目前，全市养老服务机构达35所，拥有各类养老床位数共计11463张，每千名老人养老床位数达34.86张。其中，23家养老机构内设有医疗机构，共有护理型床位7602张。［5］按照“一市一区一中心”的基本布局，建设一批规模大、质量高、设施全的公办养老机构，满足特殊困难老人养老需求。鼓励引导社会资本投资运营公办养老机构，进一步提高公办养老机构服务质量和效益。积极支持“公建民营”“民办公助”“PPP(政府和民间资本合作)”等多种方式兴办养老服务机构或参与居家和社区养老服务，促进社会力量成为养老服务业主体。为此，厦门简化养老机构申办程序，精简审批环节。清理取消申报过程中的不合理前置审批事项，主动公开审批程序、时限，建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台。对设立营利性养老机构，按照“先照后证”的简化程序执行，在工商行政管理部门办理登记后，向民政部门办理设立许可。对非营利性养老机构允许设立多个不具备法人资格的服务网点。另外，出台了扶持社会资本举办养老服务机构的财政扶持政策［6］。2．提质量:创新养老服务供给方式鼓励有条件的国有企业参与经营养老服务业，通过股份制、兼并重组等形式进入养老服务行业。鼓励养老机构社区化、小型化、连锁化发展，鼓励养老机构升级为区域性综合养老服务中心。通过政府补助、购买服务、评估认证等方式，推行第三方社会组织提供养老服务、管理和需求评估。鼓励设立居家养老服务公司，支持社区引入社会组织和家政、餐饮、物业等企业，参与或运营老年家政服务、供餐、日间照料、老年活动中心等养老服务项目。创新“互联网+养老”模式，在全省率先开通养老信息化平台暨12349养老服务热线，为居家养老者提供情感关爱、预约挂号、健康管理等全方位服务。推行社区助老员制度，采取政府购买服务的方式，为全市366个社区居家养老服务站购买1～2个为老服务专业岗位。各区政府通过向社会组织购买服务的方式，由社会组织派遣人员在岗提供服务，按社区每400名老年人配备1名养老专业服务人员，为社区老年人提供专业的为老服务。通过“一号通”“一卡通”等途径，为老人提供吃、住、医、行、乐等全方位养老服务［7］。培育发展公益慈善组织，鼓励慈善组织参与养老机构建设，调动慈善公益组织参与养老服务业建设的积极性，促进政府部分养老工作职能转移给慈善公益组织。鼓励慈善家冠名捐建老人公寓、老人养护院等各类养老机构［8］。

(二)从养老服务需求侧改革来看从供给侧管理的角度看，要增数量和提质量并重，满足民众的基础性民生发展需求。从政府供给角度看，要增加优质养老服务产品，提高养老服务市场供给效率，而从需求侧管理的角度看，要尊重市场规律，探索老年人需求管理新形式，提升老年人需求能力，用需求侧引导供给。1．用需求侧引导供给以拓展养老服务新业态随着经济社会发展水平的提高，老年人的需求也处于动态发展中。民众对高品质养老服务、高水平教育、高水平医疗等民生服务的需求越来越高。国家的“十二五”规划就曾指出:要拓展养老服务领域，提高养老服务的质量，将养老服务从生活照料延伸到疾病预防、健康管理等专业技术领域。厦门从养老服务市场需求出发，积极发展老龄事业，引导养老与医疗、教育、健康、旅游、文化、保险等产业融合发展，开发建设一批生态养老特色项目，发挥厦门滨海养老的优势，打造面向海内外老年群体“候鸟式”养老、旅居养老、养生养老的目的地。为此，厦门积极推动养老与休闲、旅游、文化、体育、传媒等领域相结合，拓展养老服务新业态，打造高端养老示范性项目。建设海峡两岸养老产业合作开发示范基地，促进对台养老服务业、制造业、房地产业、金融与保险业等领域合作，着力打造独具魅力的、具有资源和要素配置能力的东南沿海健康养老居住目的地，尤其是健康服务业成了当前厦台合作的新热点。同时，厦门大力推动老年人投保健康保险、长期护理保险等人身保险产品。2016年，为本市户籍60周岁以上的城乡低保老人统一投保“厦门市老年人幸福安康险”。2．建立民众多元养老需求的服务保障体系为应对人口老龄化，厦门市政府采取各种措施，全面放开养老服务市场、提升养老服务质量，全力建设优质养老服务供给体系，出台《关于支持社会力量兴办养老服务机构实施意见》，构建“低端有保障、中端有市场、高端有选择”的多层次养老服务格局。高端养老运用“互联网+养老”的理念，专注适老化、智能化和专业化，打造集生活、医疗、文化和娱乐于一体的高品质养老服务。随着近年来高端养老产品逐渐走入民众的视野，为了满足民众多元养老需求，丰富市场上养老服务产品的种类，厦门开发社区式养老公寓项目，融入多元的养生文化、全方位的照护服务、居家体验和教育培训等理念和服务，打造集老年人居住、医疗、文化、生活、娱乐等功能于一体的现代养老综合体，引领国内高端养老示范性项目建设。对此，2017年，厦门专门出台了《厦门市关于社会资本举办高端养老服务机构的指导意见》。意见指出:2017—2020年，厦门市拟建设高端养老服务机构不少于5个，床位数不少于4000张，到2020年末，新增高端养老服务床位数占全市养老床位总数比例力争在15%［5］。

三、当前养老服务供给侧结构性改革的推进策略

厦门先后成为全国养老服务业综合改革试点地区、医养结合试点城市、居家和社区养老服务改革试点城市，实现养老与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域互动发展。厦门的做法对当前养老服务改革具有一定启示，这对于进一步完善体系、推进多层次养老格局提出了新的挑战。

(一)建立分类供给、构建多元一体化的养老服务体系厦门市可在对老年人口的养老服务和个性化服务需求调查的基础上，创新养老服务供给方式，充分考虑不同区域的实际情况，针对不同类型养老服务需求和当前供给中存在的主要问题，分别从扩大养老服务供给、提升养老服务质量等方面着手对养老事业加以改革。例如，厦门可以继续放宽养老行业准入条件，简化养老机构申办程序，加大相关税费优惠政策，加大政府购买服务力度，创新养老服务供给方式，推行社区助老员制度，改革公办养老机构服务，提高有效供给能力，打造优质养老服务体系，从而构建一个以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的社会养老服务体系。为此，在当前的养老服务供给侧结构性改革中，需要清晰界定政府、企业、社会、家庭在养老服务供给中应分别承担的责任，构建“政府托底、市场主导、产业支撑、家庭尽责、制度保障、分类供给”的多元化社会养老服务体系，努力使养老服务业发展成为积极应对人口老龄化的重要举措。

(二)提高养老服务有效供给能力，构建智慧养老服务平台当前厦门正在努力打造一个“互联网+养老”服务平台，加快推进“互联网+养老”模式。推动养老服务市场化、信息化和专业化，用智能科技成果满足居家老年人的养老服务需求，建设优质高效的养老服务供给体系。2015年，厦门在全省率先开通并启用养老信息化平台暨“12349”养老服务专用号。随着我国老年人口的不断增加，高龄化、空巢化现象将更加突出，传统的劳动密集型养老方式或许将面临难以为继的困境。要未雨绸缪，提前做好相关的准备工作，除了要继续做好增量工作，增加养老服务产品供给，更要树立“互联网+”理念，打造“智慧养老”。以现代的互联网、物联网等信息技术为依托，通过建设智慧城市，提高养老服务有效供给能力。

(三)加强地区合作，推动区域养老服务发展厦门近年来大力推动厦漳泉同城一体化建设，充分发挥厦门在区域发展中的地位和作用，允许台湾同胞参与厦门市养老服务机构的承包经营，鼓励台湾同胞来厦养老，引进高端养老人群，带动当地高端养老市场发展。鼓励其通过新设或并购等渠道，设立营利性养老服务机构，面向经济条件好的老年群体提供中高端养老服务。厦门拓展闽台养老服务合作，既有利于深化闽台区域联系与合作、推动海西城市群建设，又有利于较为成熟的台湾养老产业登陆大陆。加强区域合作，推动不同层次养老服务发展，是当前各地在养老服务供给侧结构性改革中应加以重视的一个问题，这样既有利于形成区域互动的合力，整合各类社会资源，又避免资源的浪费和不合理的竞争，也有利于区域社会事业的发展。在经济社会快速发展的过程中，厦门市养老服务事业存在着人口结构老化、供需矛盾突出、服务人才供需不足等一些典型问题。可以说，社会养老保险制度是民生事业的安全工程，而养老服务体系建设是社会发展的稳定器，每个公民都希望老有所养。近年来，厦门市不断健全和完善社会养老服务体系，加大政府扶持力度，大力推进居家养老、社区养老和机构养老服务，尤其是重视整合社会资源，建立和完善居家养老服务网络［9］。在当前养老服务供给侧结构性改革过程中，厦门应进一步因地制宜、开拓创新，努力提高养老服务有效供给能力，加快养老事业发展，补齐养老事业短板，努力提升老年人的幸福感。

［参考文献］

［1］厦门市统计局．2017年厦门常住人口突破400万［EB/OL］．(2018－03－09)［2018－08－30］．

［2］厦门市人民政府．关于印发厦门市老龄事业发展“十三五”规划的通知［EB/OL］．(2016－04－15)［2018－08－30］．

作者：肖来付 单位：厦门城市职业学院