社区养老服务发展评价指标体系范文

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我国目前的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个部分组成。随着我国经济社会的不断发展，加上独生子女政策导致的家庭结构发生了深层次的变化，面对家庭“空巢”化和市场经济竞争日益激烈的现实，传统家庭养老模式面临极大危机。另一方面，除了公办的机构养老面临一床难求“等不起”的难题;另一方面，西方发达国家养老机构的模式，也可能在我国面临“水土不服”的风险。以高端养老机构为例，在我国未富先老的社会经济条件下，有限的支付能力限制了高端养老机构的定价空间，护理服务的高人力、高管理成本也抑制了高端养老机构的利润。高端养老机构空置率高，“付不起”已成普遍现象。所以，目前，大力发展介于居家养老和机构养老之间的社区养老是我国目前养老模式的必然选择。本文旨在依托我国强有力城镇基层社区管理组织，创新我国社区养老模式的实践与发展。

1资料与原则

1.1资料来源

1.1.1国际研究进展为了更好地应对老龄化，2012年世界卫生组织选取世界卫生日的主题〔1〕是“老龄化与健康”，口号是“健康有益长寿”。如，肯特大学个人社会服务研究小组的“健康与社会照料单位成本”2013年度报告〔2〕;欧洲六国的国家卫生和社会保障系统中，关于老年人护理需要与社会照料服务的范围〔3〕。

1.1.2国内统计资料主要有:①参考与老年人社区服务有关的统计资料，包括中国统计年鉴、中国卫生统计年鉴、中国民政统计年鉴、天津统计年鉴等在内的各种全国性统计年鉴及国家及地方相关文件，如，社会养老服务体系建设规划(2011～2015年)的通知(国办发〔2011〕60号)，社区服务体系建设规划(2011～2015年)的通知(国办发〔2011〕61号)，关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35号)等。②选择天津高校的相关专家学者、部分不同年龄段的老年人、民政部门的管理人员、老龄委工作人员、社区工作者对他们进行访谈，获得最终指标。

1.1.3实地调研数据参考天津市社区服务体系建设“十二五”规划、关于建设老年日间照料服务中心(站)的实施意见等资料;设计天津市社区养老服务发展情况调查表，重点调研天津滨海新区民政局、新港街道社区服务中心。该中心经政府投资2900万元筹建，是目前天津市规模最大(建筑面积6500m2)、设备最为齐全的社区服务中心。

1.2内涵与原则

1.2.1内涵根据综合评价理论，评价指标体系构建之前应先明确评价的目标，同时界定所要评价对象的范围和核心内容。所以在建立评价指标体系之前首先应该明确社区养老服务的内涵。社区养老服务应该包括生活照料、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨询、参与社会等内容。为满足老年人的需求，广义的社区养老服务应包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨询、生活援助、社会参与等内容〔4〕。

1.2.2原则本文构建的指标体系符合科学性、前瞻性和可行性等原则。(1)科学性:①在保证能够全面反映问题的前提下，尽可能选取较少的指标，以均衡整个指标体系的代表性和轻量化;②指标体系中的每个指标都内涵清晰，相对独立，并且各指标不存在相互重叠或存在因果关系;③为尽可能避免出现争议，尽量选用客观指标，以简明、准确地反映现实情况。(2)前瞻性:①指标体系的设置过程中同时参考我国较发达城市社区养老服务现状和预期建设规划，体现未来发展目标;②为各指标设定的目标满意值体现长期发展目标。(3)可行性:在构建指标体系的过程中，所选取的评价指标应含义明确，同时充分考虑其数据的可获得性、连续性和稳定性。所用数据必须保证连续规范、口径统一并易于获得。

2社区养老服务评价指标体系

2.1社区养老服务3C要素从系统论研究角度出发，把“社区养老服务发展”作为“社会养老服务发展”的一个核心组成系统，借鉴世界卫生组织倡导的健康与积极老龄化理论，将“社区养老服务发展”包括的内容分成三大要素:生活照料(LifeCare)、医疗保健(HealthCare)和社会联系(SocialConnection)。社区养老服务系统是由生活照料、医疗保健和社会联系三要素以品字型结构形式连接构成的满足社区养老主要功能的有机系统。三要素之间功能既分别独立，又存在相互交叉的公共部分，另外，三者的权重并不均等，按照老年服务需求的特征，生活照料和医疗保健要素所占的比例较大(各40%);而社会联系要素占20%。

2.2指标体系结构在确定了组成社区养老服务系统3C要素的基础上，从硬件基础、软件建设和服务开展三个维度，分别对生活照料、医疗保健和社会联系三要素进行分解，基本结构如图1。其中，硬件基础主要考察相应社区养老服务的机构设置、硬件设施、资金支持等方面;软件建设主要考察社区养老服务的人员配备和制度建设等方面;服务开展主要考察服务设施使用情况、工作完成情况和服务质量评价等方面。

2.3指标构成及说明经过以上分析，同时结合社会养老服务体系建设规划(2011～2015年)及各地区社区养老服务管理规范，最终构建了适合我国国情的，基于3C要素的社区养老服务发展评价指标体系。该指标体系由静态的基本现状评价———“社区养老服务评价指标体系”和动态的发展水平测度———“社区养老服务发展指数”两部分组成。社区养老服务评价指标体系包含3C要素，各要素又基于53个评价三级指标，分别从硬件基础、软件建设和服务开展三个维度进行了细化分解。

2.3.1生活照料服务评价生活照料服务具体包括家政服务、紧急呼叫服务，餐饮服务、托老服务等。综合各地区实际情况，目前可提供生活照料服务的机构主要是日间照料中心和社区(居家养老)服务中心，其他还包括社区食堂、虚拟养老服务中心、养老机构和部分志愿者队伍。为科学地评价各地区社区生活照料服务工作的开展情况，选择服务覆盖率、社区养老服务中心的建筑面积、平均每个社区拥有社区服务站的个数等几个指标，重点反映社区养老服务硬件设施及信息网络的建设。采用服务和管理人员数量反映人才队伍的数量，服务人员中接受过专业护理培训的员工所占比例等反映人才队伍的专业化程度，服务项目种类、规章制度完善程度反映服务的规范化程度。选择服务机构日均服务人次等反映服务设施的使用情况，各项工作的档案完整度反映制度执行情况，服务对象满意度反映服务质量。生活照料服务评价子体系确保了选择社区养老的老年人的基本生活照料需求，大大降低了老年人对家庭成员的依赖性。

2.3.2医疗保健服务评价通过对社区老年人的调查表明〔5〕，被调查老年人对社区服务的需求排在前四位的分别是医疗服务、保健康复服务、家庭生活服务和老年人护理。社区内的医疗保健服务主要由社区卫生服务中心提供，同时养老机构和志愿者队伍补充参与。医疗保健服务的评价也从硬件基础、软件建设、服务发展等三方面进行，其中硬件基础方面，考察的重点硬件设施及资金支持，选取的指标包括社区卫生服务站个数、医疗设备配备达标率、全年政府补贴收入等。在评价医疗保健服务的硬件基础时，难以从技术上将针对老年人的部分区分出来，但是在评价软件建设时，设置中医类别医师人数占医师(总)人数的比重、学习过老年护理学的护士所占比例等体现老年人服务需求的指标。此外，设置全科医师数量、服务种类、规章制度完善程度等常规指标。服务开展方面评价指标包括老年人就诊率、卫生保健讲座开展频率、老年人健康档案建档率、服务对象满意度等。医疗保健服务评价子体系在评价了社区卫生服务整体情况的基础上，重点突出了社区养老卫生服务的开展。

2.3.3社会参与服务评价积极老龄化的观点是以2002年联合国提出的“独立、参与、尊严、照料和自我实现”的原则为理论基础而概括出来的一个政策理论。2008年3月，中共中央组织部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于进一步加强新形势下离退休干部工作的意见》的通知(中组发〔2008〕10号)指出:“六个老有”的具体内容是:老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐。因此，在社区养老服务综合评价中，单独设置了社会联系服务评价要素。社会联系服务包括情感交流、心理疏导等心理慰藉，同时涵盖学习、娱乐、文体活动、法律咨询等文化娱乐项目。在对以上服务进行评价时，硬件基础下设的指标有注册老年协会个数、老年活动室服务容量、老年学校建筑面积、全年政府赞助老年协会资金等;软件建设下设的指标有老年协会工作人员中老龄干部所占比例、老年活动室指导人员数量、老年学校中开设科目种类、法律咨询服务人员数量等;服务开展下设的指标有法律咨询服务日均受理人次、老年活动室日均接待老年人人次、老年协会活动频率、服务对象满意度等。

3社区养老服务发展指数

3.1社区养老服务发展水平指数社区养老服务发展水平指数由生活照料服务发展指数、医疗保健服务发展指数和社会参与服务发展指数3个单项指数构成。3个分项指数又分别包含硬件基础、软件建设和服务开展3个二级指数。获取实际调查数据之后，在利用简单算术平均模型计算各分项指数之前，首先需要对三级指标进行无量纲化处理。无量纲化处理的方法有很多，常见的有标准化处理法、相对化处理法和功效系数法。采用指数功效函数改进模型〔6〕，转换的公式:d=Ae(x－xs)/(xh－xs)/B。其中，d为单项评价指标的评价值(即功效分值);x为单项指标的实际值;xs为不容许值(或不允许值);xh为满意值(或刚容许值);A、B为正的待定参数。该模型保留了传统指数功效模型的单调性和凸性这两个优良性质，同时降低了受样本变动的影响程度，克服了评价值必须介于满意值与不允许值之间的限制，更便于进行纵向比较。模型确定之后，还需对模型中的参数进行设定。由于所构建的发展指数具有动态评价、纵向可比的特点，所以各指标的满意值xs和不容许值可分别指定为所选基期各地区指标数据中的最大值和最小值。此外，也可根据所选基期的实际情况，人为给定两个参数值。之后，对于正向指标，如服务覆盖率，应将目标最大值作为模型的满意值，即xh，目标最低值作为模型的不容许值，即xs;对于逆向指标，应取目标最低值作为模型的满意值，目标最大值作为不容许值。通过以上方法确定的目标最大值和目标最低值反映了社区养老服务发展的未来预期水平。但是按照我国的实际情况，社区养老服务发展水平仍处于较低水平。因此，在百分制情况下将指标评价值的最低值与最高值分别设为60和90较为合理。据此，可确定待定参数A=60，B=ln1.5。此时，根据基期高于市场同期水平的数据所求得的评价值最低不会低于60;随着我国社区养老服务模式的不断发展，各单项指数的功效得分将逐步提高，但短期内所得评价值最高不会高于100。

3.2社区养老服务发展速度指数社区养老服务发展水平指数衡量了某一时间点某地区的社区养老服务发展状况，可以认为是静态指数，便于进行同一时间内不同地区发展水平的对比分析。社区养老服务发展速度指数主要用于衡量同地区一段时期内的发展速度和不同地区发展速度的对比，可以认为是动态指数，便于进行随着时间的变化同地区发展水平的比较和不同地区之间的对比分析。本文将报告期相对基期的增长绝对值比上基期的数值，得到发展速度指数。社区养老服务发展速度指数=(社区养老服务发展水平指数1－社区养老服务发展水平指数0)/社区养老服务发展水平指数0，社区养老服务发展水平指数1中，下标1表示报告期，社区养老服务发展水平指数0中，下标0表示基期。通过这种方法，在未来会得到不同时期不同地区的社区养老服务发展速度。同一地区的发展速度可以进行不同时期的纵向趋势分析，观察社区养老服务发展水平提高的程度;而同一时期的不同地区之间可以进行横向对比分析，来看不同区域之间社区养老服务发展水平是否均衡。

4讨论

2012年6月13日，民政部颁发了《关于社会养老服务发展监测指标体系的通知》，并于2012年8月1日起，正式启动社会养老服务发展监测工作。这是我国第一次对社会养老服务发展进行的系统监测，它就像给社会养老服务发展提供了一把标尺〔7〕。有助于各级民政部门把握发展方向，了解发展动态，评估发展绩效。本文构建的包含3C要素的社区养老服务发展评价指标体系具有以下两个重要的特征:①本指标体系是民政部《社会养老服务发展监测指标体系》在社区养老服务发展部分评价和监测的深入和细化。《社会养老服务发展监测指标体系》共包含人口数据、福利补贴、服务保障、资金保障和队伍建设等5个一级指标。在监测指标中，既有“每千名老年人拥有养老床位数”等约束性指标，也有“社区日间照料场所”等预期性目标，还有“养老机构职工数”等统计性指标。本指标体系基本涵盖了《社会养老服务发展监测指标体系》中有关社区养老服务发展的相关指标，把以上指标按权重分解到3C要素中，不仅将指标进行细化，例如，“社区日间照料场所”细分为生活照料子要素中的“可提供托老服务的床位数(张)”和医疗保健子要素中的“日间观察床位数(张/万服务人口)”。而且还在静态了解社区养老服务现状的基础上，动态测度了社区养老服务的发展水平，有助于各地根据社区养老服务发展的不同水平和要求，从科学发展观的角度，因地制宜积极开展地方创制。通过这些指标，能够比较全面、客观地衡量各地社区养老服务的现状和未来发展的整体状况。②本指标体系的理论基础是世界卫生组织倡导的“健康老龄化”和“积极老龄化”理论，本指标体系以系统论的视角，从3C要素及其相互关系，展示了社区养老服务从“健康老龄化”到“积极老龄化”的发展趋势。

“健康老龄化”主要关注五方面的内容:整体提高老年群体的生命长度;健康预期寿命，不仅关注平均预期寿命，而且更加关注生命的质量;旨在使绝大多数老年人都按正常衰老发展，以求在活着时身体是健康的，功能是正常的，生活是能自理的;把预防保健、治疗康复结合起来，把卫生保健如饮食营养、体育锻炼、心理保健、环境保护、公共卫生、个人卫生、健康的行为方式等，都作为实现健康老龄化的一个组成部分;健康老龄化是全民族、全社会共同的愿望，更是大家共同的责任。本指标体系的基本要素———生活照料要素、医疗保健要素基本围绕“健康老龄化”的理论设计评价指标。例如，在生活照料要素中，“服务人员中接受过专业护理培训的员工所占比例(%)”包括了家属和志愿者的专业护理培训，以提高老年人的护理质量。而且，按照我国养老发展的实际，将其作为社区养老服务目前的主要组成部分(占80%)。“健康老龄化”理论主要基于老年人自身的身心需求，而非老年人社会权利视角来构建健康老龄化理论。在一定的意义上，健康老龄化理论对于维护老年人口的基本健康和提高其生活质量，具有积极的社会意义，但是，该理论暗含着两个消极观点:一是将老年人视为社会的负担、而非社会的宝贵财富;二是从老年人需要的视角，而非老年人口的社会权利视角来看待老年人口的健康〔8〕。2002年4月，联合国召开第二届世界老龄大会，大会接纳了世界卫生组织提交的一份“积极老龄化”的书面建议书。“积极老龄化”是指人到老年时，为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能发挥最大效应的过程。它容许人们在一生中能够发挥自己在物质、社会和精神方面的潜力，按照自己的需要、愿望和能力参与社会，在需要帮助时，能够获得充分的保护、安全和照料。‘积极’强调的是继续参与社会、经济、文化和公共事务，而不仅仅是身体活动的能力或参加体力劳动的能力。从工作岗位上退休的老年人和那些患病或残疾的老年人，仍能对其家庭、地位相同的人、社区和国家做出积极的贡献。积极老龄化的目的在于使所有年龄组的人们，包括那些体弱者、残疾和需要照料者，延长健康预期寿命和提高生活质量〔9〕。本指标体系设置了社会联系服务评价要素，重点考察社区养老服务中老年人社会参与的程度。例如，借鉴日本社区养老服务的经验〔10〕，在社会联系要素中设计了“老年社团(各种形式)的数量”以评价老年人与社会的联系和参与度。

作者：郝丽 闫超 杨晓康 单位：天津财经大学