养老服务的公共物品理论分析范文

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摘要

医养结合型的养老服务是当前老年长期照料服务的发展方向。对医养结合服务性质的界定和服务范围的划分，是保证其健康发展和完善的重要前提。本文从公共物品理论出发，将医养结合服务界定为准公共物品，认为各类服务提供主体在不同条件下提供的服务内容会具有不同的公共物品性质;从公共物品的生产与提供的视角对医养结合的紧密型模式和松散型模式进行了解读;最后提出应从促进多主体供给、加强制度配套和服务管理、重视人才培养以及信息网络建设等方面来完善我国的医养结合服务。

关键词

医养结合;养老服务;准公共物品

医养结合养老服务是指医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭，与养老资源相互融合、促进，以满足老年人的医疗卫生服务需求，进而提升养老整体水平［1］。它以基本养老服务为基础，在做好生活照料、精神慰藉等服务的基础上，着重提高疾病诊治护理、健康检查、大病康复、临终关怀等医疗服务质量［2］。对医养结合服务性质的界定与服务范围的划分，是服务提供的前提依据和有效实施的重要保证，影响着决策者、实施者和消费者对医养结合服务的认识，从而影响医养结合养老服务政策的制定和实施效果。因此，笔者从公共物品与服务的理论出发，对医养结合服务的性质进行界定，同时分析不同医养结合服务模式的生产与提供方式，探索能够促进我国医养结合服务良性发展的对策。

1开展医养结合养老服务的背景

截至2013年底，我国60周岁及以上老年人口数量逾2．02亿，老龄化水平达14．3%。其中，高龄、失能人口数量超过3750万人。这些老年人需要不同程度的日常生活照顾和医疗护理服务。一方面，伴随着计划生育基本国策的实施以及经济社会的转型，家庭规模的缩小和结构变化使得家庭养老功能不断弱化，老年人对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增;另一方面，医养分离的照料模式，导致许多养老机构的医疗服务层次偏低，不能满足老年人的就医需求，而医疗卫生机构有限的医疗资源无法为老年人提供长期住院服务。老年长期照料专业性、长期性、连续性的特点，使得养老服务在护理和医疗方面的供需矛盾日益突出，亟需医疗机构与养老机构资源共享、优势互补。我国于2013年在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》和《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》中，明确提出积极推进医疗卫生与养老服务结合发展，加强医疗机构与养老机构合作，增强医疗机构为老年人提供便捷、优先、优惠医疗服务的能力。目前，各地相继开展了医养结合服务试点工作，做法不一，运行过程中面临着资金投入不足、转介与评估机制缺乏、照护人员素质不高与数量不足、政府多头管理等突出问题［3－5］。如何推动医、养资源的全面融合，搭建起长期、连续、专业的医养结合养老服务体系，从而为老年人切实提供综合、便捷、有效的服务，成为目前迫切需要研究的课题。

2基于公共物品理论的医养结合属性分析

2．1医养结合服务性质界定经济学中将至少具有非排他性和非竞争性特征的社会产品称为纯公共物品，将部分具有上述特征的社会产品称为准公共物品，将不具有上述特征的社会产品称为私人物品［6］。医养结合，是整合医疗资源和养老资源于一体的老年照料服务模式与服务产品。就其内容和特征来看，可以将医养结合服务界定为准公共物品。首先，医养结合服务具有非排他性。医养结合服务是针对全社会的产品，无论是家庭养老与社区居家养老形式下的老年人，还是机构养老形式下的老年人，都可以通过一定的渠道和方法，获得医养结合这种资源整合服务带来的好处。其次，医养结合服务在某些形式下具有竞争性。医养结合服务在供给充足的情况下不具有竞争性，但当某些医养结合服务出现拥挤时，如社区居家养老形式下提供上门生活照料服务和医疗服务的人员不足，或机构养老形式下提供的床位数不足时，医养结合服务就具有竞争性。再者，医养结合服务具有明显的正外部性。无论是政府、市场还是非营利组织提供的医养结合服务，都可以改善老年人群健康状况和生活质量，减少家庭成员的照料负担。

2．2医养结合服务形式与服务内容界定一般来说，影响公共物品边界形成的相关变量有:与人民生命、财产的相关程度及危险危害程度，市场供给的难度和成本，资源稀缺程度等［7］。医养结合服务是养老服务资源与医疗卫生服务资源的整合。养老服务可划分为家庭养老、社区居家养老和机构养老，医疗卫生服务则包括公共卫生服务、基本医疗服务和非基本医疗服务。各类医养结合服务提供主体，在不同养老场所提供不同的生活照料服务和医疗卫生服务内容，进而具有不同的公共物品性质。家庭养老和社区居家养老以社区为平台，整合社区内的各种服务资源，为老年人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务。该形式下的养老服务，针对所有居家老年人，具有非排他性，但在消费过程中具有一定的竞争性，可界定为准公共物品。机构养老场所包括政府民政部门主办的社会福利院、敬老院等福利与救济性质的养老机构，也包括民办老年公寓和民办敬老院等营利与非营利性质的养老机构等。前者提供的养老服务，由于对入住老年人设政府有准入标准，具有一定程度的排他性，但考虑到此类机构及服务由市场提供的难度和对于维护老年弱势群体生存权的重要意义，可界定为准公共物品。后者提供的养老服务，由于资源的稀缺性、收费性质等特征，具有排他性和竞争性，可界定为私人物品。医养结合所提供的医疗卫生服务中，公共卫生服务包括疾病预防控制、应急救治、采供血、卫生教育、卫生监督等，由政府直接提供或政府出资购买服务的方式提供，是社会成员共同享有的，服务的受益具有非排他性，服务的消费具有非竞争性，属于纯公共物品。基本医疗服务包括医疗诊断、临床服务、药物使用、医疗保障等，由公立医疗机构、股份制医疗机构、民营医疗机构等联合提供，在服务受益上具有排他性，但不具备消费上的竞争性，是准公共物品。非基本医疗服务则是以特定人群为服务对象，包括服务类项目、非疾病治疗类项目、诊疗设备及医用材料类项目和一些特殊治疗类项目等，如医疗美容、减肥、高级护理等，一般由营利性医疗机构提供，价格放开。医疗机构提供的服务根据市场供需关系决定，具有使用上的排他性和消费上的竞争性，属于私人物品［8］。

3基于公共物品生产与提供理论的医养结合模式分析

公共物品的生产与提供，在公共管理理论中是两个不同的概念和环节。为了清晰界定政府职能，提高资源配置效率，需要对公共物品生产和提供进行区分。公共物品的生产，是在一定生产资料所有制下，将投入变成产出的技术化过程，通常制造出一个产品或给予一项服务。而公共物品的提供则是一个制度或资金的安排过程，根据谁出资谁是提供者的原则，政府的责任应更多地体现在对公共物品的供给上，特别是公共性程度越高的物品，政府所起到的作用应该更大［8］。目前，各地开展的医养结合做法，根据医疗机构和养老机构合作是否涉及产权调整、机构法人是否独立，主要可划分为紧密型和松散型两类。现以此划分方法，利用公共物品的生产与提供理论，进行医养结合模式分析。

3．1紧密型模式分析该模式主要是指养老机构和医疗机构的合作涉及产权的调整，调整后的医、养机构法人不再独立，属于同一法人。该模式具体可分为3种做法。①由养老机构自办医疗机构，以长沙市第一社会福利院为代表。该院1987年与长沙市老年科协、老年协会合作成立了长沙市老年康复医院，2009年建立了芙蓉寿星公寓，功能上分为病理区和养老区，病理区又分为内科、外科、老年痴呆科、康复科等，养老区则分为自理区、介护介助区和专护区［2］。②由商业化的养老社区自办医疗机构，以北京太阳城养老社区为代表。太阳城集团于2004年在太阳城社区内开设北京太阳城医院，方便该社区老年人就医。医院组织专属医疗护理团队全职负责北京太阳城国际老年公寓安养老人的医疗护理工作，急诊科紧急呼叫监控系统连通社区每一户家庭;老年心脑血管疾病诊疗、慢病安养理疗康复和特色中医理疗康复是医院发展的重点学科;太阳城还与安贞医院合作，开辟绿色通道，方便老年人转诊［2，9］。③医疗机构依托自身医疗资源建设护理院或养老院，以安徽省合肥市滨湖医院、北京胸科医院改建的老年病医院等为代表。合肥市滨湖医院老年科成立于2010年3月，主要面向需要长期间断、不间断治疗的老人、长期需要提供专业护理服务的老年群体、各种疾病后需要康复理疗的患者、各种因长期卧床等引起的压疮患者、病情稳定的恢复期患者、临终患者［10－11］。从紧密型模式的做法来看，无论是养老机构自办医疗机构，还是医疗机构举办养老机构，其典型代表的举办主体都存在政府的身影。由公共物品性质分析可知，医养结合服务是介于纯公共物品与私人物品之间的准公共物品。机构养老服务领域对低收入、无家可归、孤寡等处于弱势群体的老年人进行养老收容救助和医疗救助，正外部性高，非政府力量往往不愿或无力提供，由政府直接主办此类型的医养结合机构较为合适。但对于有收入保障和社会保障、有支付能力和自主需求入住机构养老的老年人，政府在医养结合服务的生产或医养结合机构的举办上，显然承担了更多的责任。目前各地不少公立养老机构和公立医院进行大规模改造升级，将改造后的机构定位于医养结合服务示范性机构。但实际运行中普遍存在真正有机构养老需求的老年人支付能力与服务定价脱钩的情况，表明地方政府重视对医养结合生产环节的投入，而忽视了对于医养结合提供环节的政府责任。换言之，如果政府旨在解决更多老年人群的医养结合机构养老服务需求，关键要在公立医养结合机构中体现出服务项目与服务内容的非营利性，使得公立医养结合机构服务定价低于市场价格。政府财政投入的方向应立足于此，而非片面追求医养结合机构的建设规模。紧密型模式中的第二种做法，由商业化养老社区自办医疗机构，属于市场机制对于医养结合服务的供给，符合当前鼓励各种形式的社会资本参与医养结合服务市场供给的政策倾向。政府则主要发挥鼓励、支持、引导和监管的作用。

3．2松散型模式分析该模式主要是指养老机构和医疗机构通过签约合作的形式开展服务，不涉及产权调整，医、养机构仍分属不同的法人。该模式具体可分为3种做法。①医疗机构与专业化的养老社区合作，以北京市双井恭和苑养老社区为代表。双井恭和苑老年持续照料生活社区与北京市急救中心合作，在社区内设立120急救站，并与定点医院建立双向转诊机制［2，9］。②医疗机构与养老机构合作，以河南省老年医养协作联盟和海南省海口市普亲老年养护中心为代表。河南省老年医养协作联盟成立于2012年12月，由郑州市第九人民医院发起，与郑州市31家养老机构开展医养协作。养老机构老年人患病时，医院免费接诊、老年病科及时诊治、出院后定期回访。在海口，普亲集团下属的海口普亲老年养护中心与海南省老年病医院合作，在养护中心内设立家庭病床。由医院为老人建立健康档案，医务人员定期来养护中心开展上门巡视、健康检查、保健咨询等服务;建立相互转诊制度，开通预约就诊绿色通道，当老人出现紧急病情时，可以第一时间得到救治，术后康复阶段，则重新回到养护中心［12－13］。③医疗机构或社区卫生服务机构与社区养老服务中心合作，为社区居家老年人提供健康服务。具体又分为两类。一是由政府主导，以山东省青岛市李沧区和湖南省长沙市天心区为代表。青岛市李沧区卫计委、民政局和残联联合建立了8处老年人康复指导站，为社区老年人提供社区康复服务。区属医院及社区卫生服务机构设立老年病门诊，实行了惠民医疗服务。社区卫生服务机构每月至少开展一次社区健康教育讲座，并为居家养老的60岁以上老年人建立了健康档案，开展老年慢性病患者指导用药、定期随访等健康管理工作。二是由社会主办，以普亲养老服务中心和瑞普华居家养老服务中心为代表。在长沙，普亲冯家冲社区养护站与附近的医疗机构开展合作，一方面建立家庭病床和双向转诊机制，另一方面，依托社区养护站的辐射能力，针对周边居家养老的老人，也以家庭病床的形式，建立家庭医疗契约，由医疗机构安排专门的家庭医生与普亲的护理人员定期上门，为老人提供医养服务［14－15］。松散型模式中，公立医疗卫生机构在政府的组织与协调下，分别以合作、输出等方式，为机构养老的老年人或社区居家养老的老年人提供公共卫生服务和基本医疗服务，属于政府在医养结合提供环节上的制度安排，强调医养结合服务的政策性、公益性、服务性和普遍覆盖性。此外，不少非营利组织举办养老服务机构或居家养老服务中心，为老年人提供各种形式的医养结合服务，对医养结合供给中政府和市场的缺失部分是一种有益的补充。其供给的外部性主要体现在公益性方面，政府可通过税收减免、财政补贴等手段保障其非营利性。

4公共物品视角下完善医养结合养老服务的政策思考

基于以上对医养结合服务的公共物品性质界定和各种类型医养结合服务生产与提供方式的分析，笔者从政府所应承担的角色与责任的角度，提出完善医养结合服务的政策建议。

4．1促进医养结合服务多元化供给完善医养结合的资源配置和服务供给，离不开多元化供给主体的互补与合作。在医养结合领域，政府要生产和提供这样几类公共服务:对弱势老年人群进行社会福利救助和医疗救助补偿，为社区居家养老的老年人提供助餐、助行、助洁等基本生活服务，为各种养老形式下的老年人提供公共卫生服务和部分基本医疗服务等。此外，以公建民营形式适当开展紧密型模式的医养结合机构硬件建设工作是现阶段弥补机构养老缺口的有效途径。针对市场投资，可以给予医养结合服务生产与提供企业税收上的减免、准入与扶持政策以及资金上的支持等。同时探索多元市场化的形式，如合同出租、公私合作、公私合营等，充分发挥市场优化资源配置的积极作用。而对医养结合中的非营利组织，政府则可以通过降低准入标准、财政补贴、协助筹资、法律法规规范、税费减免等措施来帮助其发展，以满足更多老年人的医养结合服务需求［4，16－17］。

4．2加强医养结合的制度建设政府对医养结合服务这一准公共物品的提供，除资金投入的形式外，也可以表现为政府主导下的制度安排。建立、完善老年人医养结合服务的制度与管理规范，是发展各种机构养老和社区居家养老医养结合服务的基础，也是行业科学管理的需要。要结合各种类型医养结合服务机构的功能和任务，规划好各类医养结合服务的机构数量、建设布局和人力资源配置，防止无序发展。要建立、完善医养结合服务的标准与规范，包括制定各种医养结合模式下统一的老年人服务标准、服务操作规范、收费标准和考核评价标准等。要通过制定老年人照护需求评估制度和各类医养结合照护机构转介制度，促进各类医养结合服务平台的有效衔接及资源的高效利用。要在医疗保险和医疗救助介入医养结合服务的基础上，参照国外经验和国内试点做法，推行老年人长期照护保险制度，以满足老年人口享受医养结合长期照护服务的需求［17－19］。

4．3重视医养结合服务人才的培养人力资源是医养结合服务的重要支撑，建设与完善医养结合服务人才队伍，是政府保障医养结合服务健康发展的必要条件。根据我国各地推行的“9055”或“9073”养老规划，社区居家养老是医养结合服务的重要载体，应加强社区老年服务人才建设。政策层面应建立一定的激励机制，吸引高层次的护理人才到社区服务，并促进其对社区居家非正式照料者的培训指导以及对社区助老服务队伍的管理和培训。要尽快建立养老护理人才培训体系，建立老年医养结合服务人员的继续教育机制，实行持证上岗。此外，对于医养结合服务机构中的从业人员，要加强对管理队伍的培训和提高，提升管理队伍的素质;在《养老护理员国家职业标准》的基础上，实行养老护理员持证上岗和分级管理;效仿医疗卫生行业的做法，逐步建立养老护理队伍的职称评审机制，加强对专业养老护理人才、老年医学人才和全科医学人才的培养，提升医养结合服务队伍的工资待遇［19－20］。

4．4加强医养结合养老服务的信息化建设及时有效的信息沟通与传输系统是保障医养结合养老模式运行的重要依托。社区卫生服务中心和乡镇卫生院应建立与完善面向家庭医生上门服务的信息化网络平台，并与上级卫生行政管理部门建立专用通道;医养结合养老机构应建立面向医养结合养老服务的信息化网络平台，并与上级行政机构建立绿色专用通道。在家庭医生服务和医养结合养老服务网络平台之间建立专用通道，实现养老资源和医疗资源共享，一方面有利于医疗机构和养老机构及时全面了解管辖范围内老年人的健康状况，从而提出相应的应对和提高措施，另一方面有利于上级行政机构对养老服务状况进行统筹管理［21］。此外，老年人能够通过信息透明的网络平台了解自身的健康状况以及利用养老、医疗服务资源的状况，从而达到“三赢”的局面。

参考文献

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［2］王素英，张作森，孙文灿．医养结合的模式与路径———关于推进医疗卫生与养老服务相结合的调研报告［J］．社会福利，2013(12):11－14．

［3］米红，袁晓航．医养结合养老机构面临的内忧外患［N］．中国劳动保障报，2013－12－20(03)．

［4］黄佳豪，孟昉．“医养结合”养老模式的必要性、困境与对策［J］．中国卫生政策研究，2014，7(6):63－68．

作者：鲍捷 毛宗福 祝山惠 单位：武汉大学全球健康研究中心