供给机制养老服务论文范文

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一、养老服务供给失灵的内在原因

上述福建省养老服务供给机制失灵现象，在全国有一定的普遍性。究其根源，它是我国在家庭小型化和福利社会化的特定转轨时期出现的政府职能转变不到位、社会组织发育不健全以及市场自身弊端等多重因素叠加的结果。

1.政府的“缺位”和“错位”老年人能否“老有所养，老有所依”是社会道德底线的体现，也是政府保障公民权利、履行政府职责的基本要求。我国在家庭小型化和福利社会化的转轨时期，传统的家庭养老功能逐渐弱化，大力发展社会养老成为时代需要。在养老服务产业的发展过程中，国家和政府的主导作用至关重要，它承担着政策制定与实施、财政投入、组织协调、引导监督、舆论导向和伦理弘扬等不可替代的职责。然而，我国政府在促进养老服务产业的发展上却长期存在着“缺位”和“错位”的情况。政府的“缺位”，主要表现在对于养老服务这种“准公共物品”，相应的财政投入不足，相应的政策扶持力度不足，相应的统筹规划不够。据民政部的统计数据，截至2013年底，全国有各类养老服务机构42475个，拥有床位493.7万张，每千名老年人拥有养老床位24.4张，远低于发达国家每千人50-70张的水平[1]。政府是基础设施建设的重要主体，养老服务基础设施的匮乏，很大程度上是由政府的投入力度不足导致的。同时，政府对具有福利性质的社会养老机构的扶持力度不够，在相关经济政策和公共政策上没有形成明显的政策倾斜优势，有的优惠政策虽然出台了，但由于重视不够，很多地方没有得到很好地落实执行。政府的“错位”，则主要表现在政府在养老服务产业发展过程中职责不清，代替社会和市场行使职能，不该做的包揽过多，该做的则没有做好。

2.非营利社会组织的政策缺失养老服务社会化需要非营利社会组织充分发展，而非营利社会组织的发展又需要政府购买服务的大力支持。在养老服务社会化程度较高的国家，政府向非营利社会组织购买养老服务是一种重要的养老服务供给方式，它是对政府财政资源的合理配置，也是政府从服务的直接提供者向服务的协调者和监管者的转变。在购买养老服务过程中，政府部门按照法定的方式、程序和公平竞争的原则，将财政养老资金交由中标的非营利社会组织，由其开展各种养老服务，其本质上是公共服务的契约化提供模式。目前，[2]我国养老服务的社会供给机制失灵，主要还在于我国非营利社会组织发育不健全，政府对非营利社会组织的生存发展，尚没有完善的政策和法律体系予以规范和扶持。例如，《社会团体登记管理条例》规定“社会团体不得从事营利性经营活动”，但社会组织要想维持生存及发展，至少应当以盈亏相抵或微薄利润的方式运营，因此，不少社会组织的营利性活动处于地下状态，收支情况不能也不便向外公布，影响了社会组织福利性、公益性事业的顺利开展。另外，政府对向非营利社会组织购买服务，目前还缺乏相应的政策规定予以支持。因此，非营利社会组织在设立、生存和发展上的政策缺失，导致其在夹缝中生存，举步维艰，难以壮大，使我国养老服务的社会供给机制出现失灵。

3.养老服务的“微利性”与资本逐利性之间的矛盾在养老服务供给社会化、多元化过程中，充分发挥市场组织和市场机制的作用至关重要。但市场的趋利性与养老服务的“准公共物品性”“微利性”之间存在着天然的矛盾，如果缺乏合理的政策干预和引导，养老服务的社会化和市场化供给必然会遇到一系列的问题。近年来，政府在发展养老服务产业中，出现了“将养老服务社会化等同于市场化、将市场化等同于高端化”的错误认识，以为只要充分发挥市场机制的作用，就可顺利解决养老服务供给问题。然而，实际情况恰恰相反。市场天生追逐利益，以效益为优先考虑因素。民营养老机构在过度市场化的运行机制下，面对掌握大量的优势社会资源的公办养老机构的竞争，其发展只能走两条路径：要么面向大多数的中低收入老年人，以微利甚至无利维持生存；要么面向少数高收入老年人，走高端路线，兴建高端养老机构。对于第一条路径，由于是微利甚至没有利润，私人资本并不愿意进入，出现市场供给不足。对于第二条路径，在高利润的诱惑下，私人资本大量进入，但高收入老年人毕竟是少数，最后出现了市场供给过剩。由此可见，过度市场化将导致面向大多数老年人的基本养老服务供给不足，面向少数老年人的高端养老服务供给过剩，从而造成我国养老服务市场供给的整体失灵，这无助于我国养老服务问题的解决。因此，在养老服务社会化、市场化的过程中，政府必须解决养老服务“微利性”和私人资本逐利性之间的矛盾，通过强有力的政策，引导和吸引私人资本进入面向大多数老年人的“微利性”养老服务产业。对此，政府应该明确，养老服务的社会化应主要采取由社会非营利组织来提供的方式进行。对于私人资本投资非营利社会养老机构，政府必须给予充分的税费优惠和政策扶持，以弥补利润的不足。对于私人资本投资高端养老机构，政府在支持的基础上，应予以必要的规范和引导，防止一哄而上，无序发展。

二、福建省养老服务供给机制重构

1.明确不同供给主体的供给职责要解决福建省养老服务供给不足问题，必须从创新体制机制角度入手，重构养老服务供给机制。其首要工作就是要明确不同供给主体的供给职责，使其各在其位，各负其责，以纠正当前普遍存在的缺位、越位和错位现象。养老服务的供给主体主要包括家庭子女、政府、非营利社会组织、市场营利机构等。福建省可针对不同的养老服务供给主体予以相应的制度安排，以充分发挥各方面的力量，协同参与养老服务的供给。特别需要注意的是，在加强社会养老服务供给的同时，要继续强调子女在赡养老人方面应承担的责任，不但要给与父母赡养费，而且更需要定期照护父母。这既是中国传统孝文化的基本要求，也是我国法定的义务。

2.政府发挥核心作用，牵头建立一个四层次的社会养老服务供给体系（1）政府自营的完全福利性的机构养老服务。这由政府自办自营的养老机构提供，对象严格限定为“五保老人”“三无老人”和生活困难老人，作为社会养老服务的兜底，由政府免费提供基本的福利性养老服务。目前一是要大幅度增加福利性养老服务供给，做到“应保尽保”；二是对不符合上述条件的入住老人，应该予以清退。（2）政府扶助的社区基本居家养老服务。面向所有适合居家养老的健康老人或基本能自理老人，提供生活照料、家政服务、社区医疗、居家护理、精神慰藉等基本的养老服务。政府的扶持主要在于三个方面：一是通过财政投资建设基本的社区养老场所和养老设施；二是对居家养老服务中心、日间照料中心和社区医疗机构等社区养老服务机构予以财政补贴，购买其服务，将其提供养老服务的价格控制在相对市场较低的范围内；三是对收入较低老年人的居家养老服务费用给予全额或者部分补助。（3）政府扶助的非营利养老机构服务。面向所有愿意到社会机构养老的老人或者不得不到社会机构养老的失能老人，为其提供全方位的专业性机构养老服务。为吸引私人资本参与投资“微利性”的社会养老机构，政府应在以下方面加大政策扶持力度：一是出台促进非营利社会组织发展的法规文件；二是建立政府购买非营利养老机构服务的制度；三是降低准入门槛，取消社会办养老机构的床位限制，允许兴办小型的家庭式养老服务机构。四是通过优惠供地、公建民营等方式重点解决养老机构场所问题；五是增加补贴标准，改进补贴方式，将补床位改为补人头；六是切实督促检查优惠政策的落实执行。（4）政府支持的市场营利性养老机构服务。面向所有具备条件的高收入老年人，政府对其发展采取支持态度。一是修改对民营、外资投资养老服务产业的歧视性规定，放开市场准入，实现公平竞争；二是加强规范引导，建立良好的运营环境；三是面对全国老年人，大力发展高端的老年旅游、老年休闲服务，带动福建养老服务市场的发展。

3.建立护理保险制度，为养老服务的社会化供给奠定长期稳定的经济基础在养老服务中，花费最大的还是老年护理服务。建立护理保险制度，通过社会筹资的方式，为老年人提供基本的护理服务，是增加养老服务供给的很好办法。目前东亚的日本、韩国都已实行，我国的青岛市也在全国率先建立了长期医疗护理保险，福建省可以借鉴他们的经验。在建立护理保险制度之前，也可以推行“医养结合”模式，允许从医疗保险基金中支付老年护理床位费用。厦门市从2014年已经开始实行，全省其他地区应予加快推广。

4.建立养老机构的责任保险制度，降低养老机构经营风险养老机构经营的高风险是制约私人资本投资的重要因素。为此，政府可以推行养老机构责任保险和老年人意外伤害保险制度。该保险由商业保险公司提供，政府以补贴方式出资为养老机构购买责任保险，当老年人在养老机构发生意外伤害或者死亡时，由商业保险公司理赔，这样就可将养老机构从无限责任中解脱出来，增加私人资本的投资积极性，从而促进养老服务的社会供给和市场供给。

5.建立养老志愿服务激励机制，促进养老服务慈善事业发展政府的积极倡导和必要激励，是促进养老志愿服务的重要措施。针对目前养老志愿服务组织无序发展，服务规范性、专业性不足以及社会参与度不高等问题，政府应成立专门的志愿者发展机构，出台优惠政策促使全社会积极参与养老服务公益事业。比如：建立志愿者服务“时间银行”制度，形成“帮他人就是帮自己”的社会互助养老机制。建立养老志愿服务表彰制度，对热心从事养老服务公益事业、成绩显著的单位和个人，给予表彰奖励、荣誉称号和社会优待，在全社会树立榜样。在学校加强孝道教育，从小培养大家积极参与养老服务的思想意识，建立学生参与养老服务的激励制度，对于在养老服务方面表现优秀的学生，可以评奖评优，在升学入职时可优先录用。积极发展慈善事业，取消对社会力量举办慈善组织的不合理限制并给予税费优惠，开放养老服务业捐助渠道，鼓励个人和单位通过任意慈善组织支持养老服务事业。

6.建立跨养老方式、跨区域流动的养老服务衔接制度政府针对老年人从社区居家养老转移到机构养老，从一个地方养老转移到另一个地方养老，应建立起统一的衔接制度，以确保对老年人的养老服务供给无缝对接。目前福建省要加快推进养老服务的全省统筹，一是在全省范围实现医疗保险费用支付和费用结算的相互认定和互联互通，使老年人在全省不同地市享受医疗护理服务，都可以纳入医疗护理保险范围。二是要逐步取消对基本养老服务供给对象的身份歧视，政府对农村和城镇老年人提供一视同仁的基本养老服务。

7.建立养老服务供给信息化系统，促使养老服务市场化交易的加快实现政府应投资建设养老服务的供需信息系统，将养老服务的供给和需求在网上予以展示，老年人通过网络或者电话查询，就可获得轻松地获得需要的养老服务供给信息。通过网络消除养老服务供给和需求的对接障碍，增强养老服务供给的便利性和可及性，从而促进“需求引致供给、供给创造需求”的养老服务市场供给机制加快发展。

作者：向永泉单位：中共厦门市委党校经济学教研室