环境保护行政执法现况及创新机制范文

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环境保护行政执法作为行政执法的下位概念，一般指有关国家机关按照法定权限和程序将环境法律规范中抽象的权利和义务变成环境法主体的具体的权利义务的过程，或者说是国家有关机关将环境法规范适用于具体的环境法主体的过程。在贯彻依法治国、建设法治国家和推进依法行政的社会大氛围下，环境保护行政执法作为环境法制建设的一个重要方面，在贯彻环境法律、法规，落实环境政策的过程中意义重大。然而，目前我国的环保执法却到处亮起“红灯”。

一、我国环境保护行政执法现状分析

（一）企业守法成本高、违法成本低

一方面，企业治污设施建设和运行成本太高。有些行业的治污运行费用可占其销售总收入的10％以上，所以企业情愿多交罚款，也不愿正常运转治污设备。另一方面，我国排污收费的征收标准偏低，远远低于治污成本，而环保部门在执法时只有行政处罚权，缺乏刺激企业自觉控制污染的动力，所以企业宁愿罚款，也不愿意在污染的治理和达标排放上多投入资金。违法成本远远低于守法成本，价值导向的错位使得一些企业不但不采取措施治理污染，反而变本加厉，误认为交了罚款就可以名正言顺的排污，客观上造成了一种“企业无赖、环保无奈”的现状。

（二）地方保护主义、行政干预严重

环保执法的对象除了少数是普通公民外，更多的是法人和集体组织，而且多是涉及国计民生的行业，极易引起地方政府的保护和行政干预。虽然有明文规定地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责，但由于没有健全的落实制度，没有一套行之有效的考核办法，使地方政府对环保执法的支持不够，少数领导干部法律意识淡薄，受短期效益和经济利益驱动，只注重招商引资而忽视环境污染的负面效应。而基层环保机构的体制由于隶属于当地人民政府，由此产生不敢查的顾虑，无法实施统一的监督管理。

（三）执法体制不合理、执法力度不够

根据我国《环境保护法》第七条的规定，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一的监督和管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一的监督和管理；海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门分别在自身业务的范围内对污染防治实施监督和管理，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门按照资源要素分别对环境保护实施监督和管理。这种多头执法的模式容易出现执法部门对违法行为的一事多罚或者责任推委现象。按照我国法律规定，环保部门是对本辖区内的环保工作实施统一监督管理的机关，但是法律、法规对环保部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使环保部门不能真正有效地发挥监督管理的作用。当有的部门不认真履行职责，给违法者开绿灯时，作为同级的环保部门，因为强制手段的有限而无法给予必要的制约，环境违法行为不能得到有效的制止，甚至会导致污染的继续恶化。

二、我国环境保护行政执法的缺陷分析

（一）观念缺陷

这里的观念，指的是环境保护的法律意识。不成熟的环境保护观念严重制约着我国环保执法工作的开展。

1、政府环境保护意识不强在传统的发展观和政绩观的领导下，只要一个地区GDP呈稳步上升趋势，该政府就是优秀的政府。这种单一的考量指标将政府工作的重心几乎全部转移到狠抓经济上，这样一来，当地政府会不顾一切发展地方经济，只看到经济效益，看不到环境效益和社会效益，环境往往成为首当其冲的牺牲品。在环境问题没有发展为本行政区域灾难性的问题前，政府认识不到环境保护的重要性，更不会在意责任的追究。

2、环保部门执法理念有偏差环保部门有的时候会为了徇私利而擅权，这里的“徇私利”并非仅指环保部门的工作人员为了纯粹的个人利益，更多的是指为了更为“冠冕堂皇”的地方利益和部门利益。一些环保部门为了地方财政收入，做出了庇护污染企业向河流排污等重“利”轻“义”的行为，甚至纵容污染大户（往往也是地方纳税大户）向河道超标排污的行为。另外，由于缺乏环保执法的程序意识，在执法过程中执法人员往往站在管理者的角度，忽视规范的行政执法程序，不重视调查取证，法律文书不规范、不齐备，削弱了法律的威严和执法效果，对环境违法起不到很好的惩戒作用。

3、公众环保法制观念淡薄目前我国公众的环境道德意识较弱，环境法律意识和环境知识水平还都处于较低的层次。在关于经济发展和环境保护的选择上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护。毕竟，环境保护的既得利益远远没有经济发展来得直观。更多的人认为环保与自己无关，而是国家机关的责任，一般情况下如果自己的环境利益没有受到实质侵害时，民众大都不会多管闲事。退一步说，就算真正受到排污企业的威胁时，很多人也不愿或不敢拿起法律武器维护自己的合法权益，通常只是通过向环保部门投诉的方式求得解决。社会公众参与意识较淡监督意识不强，环保执法因此失去了群众基础。

（二）立法缺陷

环境保护立法体系中的漏洞，是环保执法存在问题的根本原因。目前我国环境保护的立法模式和指导思想滞后，造成了环境保护法律法规缺乏可操作性。更为严重的是，在多个领域还存在立法空白现象。如对有毒化学品的环境管理、放射性环境管理、光污染、核污染等方面尚缺乏明确全面的法律规定；在生态保护方面关于生物多样性的保护、气候变化、土地沙化和盐碱地防治等未制定出国家法律；关于汽车尾气、交通噪声、生产经营不可降解塑料袋、燃用高硫煤及使用含铅汽油、建筑施工及道路运输扬尘等问题的立法明显滞后。另外，我国目前还没有一部完整的行政程序法，环保执法的程序仅在国家环保总局制定的《环境保护行政处罚办法》中有所提及，内容与行政处罚法大致相同。这将导致两方面的严重后果：一方面，执法机关可以通过采用随意设置相对人的程序义务以及对相对人的请求拖延不办的方法推卸其法定职责；另一方面，大多数的环境行政程序规范具有浓厚的管理色彩，且主要是规定管理相对人在程序上所负义务和不履行义务的后果；缺乏对环保部门的约束，容易导致执法机关在执法过程中不做深入细致的调查研究，不认真听取相对人及其他利害关系人的意见，草率行事，造成了执法机关自由裁量权过大，很难保障执法行为的科学、合理。

（三）体制缺陷

我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的分级、分部门的执法体制。在各环保执法主体的执法职责范围不够明确的情况下，它们之间很难形成协调配合的运行机制和约束机制。相关部门各自为政，工作脱节，给环保执法增加了人为的困难。出现问题时，各部门之间也存在相互推诿现象，严重削弱了执法的力度。此外，执法监督体制不健全。不管是内部行政机关的自我监督，抑或是由权力机关、司法机关、新闻舆论和民众组成的外部监督，因为对监督的内容、形式、程序缺乏详细的规定，基本是处于监督不力或流于形式的境地。

三、我国环境保护行政执法的完善措施

（一）增强环境保护行政执法法律意识

对于政府机关来说，必须从地方保护主义的束缚中解脱出来，从人民群众的根本利益出发，树立责任意识，在法律上明确地方各级人民政府的环境监管责任。各级环保部门应自觉适应形势的发展，以科学发展观为指导，切实提高环保执法水平。当然，公众意识也是国家环保意识的决定因素之一，公众环保意识的高低，直接影响国家可持续发展战略的实施。将人们的切身利益与环境保护联系起来，在全社会树立环保忧患意识，是解决环保执法中现存问题的有效途径。增强社会公众守法的自觉性和积极性，使环保法律法规得到切实的贯彻与实施，减少违法行为的发生。提高各方面主体的环保法律意识，就是要通过加强环境法治观念的宣传，提高包括执法人员在内的广大人民群众的环境意识。只有让全体民众都了解到自己的环境权利和环境义务，才能积极参与环境保护，对环境违法行为造成强大的社会压力，为环保执法营造良好的社会环境。

（二）完善环境保护行政执法法律法规

我国目前的环保法律法规，多带有浓厚的计划经济时代色彩，无论是立法目的，还是法律内容都体现出较强的管理性和强制性，与现代政府从管理型向服务型的转变不相适应。所以，在以后的环保立法中，要注意克服“宜粗不宜细”、“重实体、轻程序”的思想，提高立法技术，保证法律的规范性和可操作性，使法律法规在环境保护领域和可持续发展道路上切实发挥作用。有效解决环保部门与其他部门职能交叉问题，要在立法中对环保部门及其他环保机构的设置、职责与权限作出科学、合理的界定。同时，加强程序立法，将执法活动纳入到严格的法律程序化轨道，保证执法在形式上的合法和正义。只有形式上的正义，才能有效保障实体正义的实现。因此，必须尽快出台环保执法程序方面的法律法规，对各种执法行为的实施程序如决策程序、执行程序、检查验收程序等作出明文规定。

（三）健全环境保护行政执法相关机制

建立健全有效的执法监督机制，强化各种监督的制约功能，使各方面的监督形成完整的体系，规范执法行为。在内部实行环保执法责任制，加强对环保执法行为的规制和对违法执法责任的追究。此外，权力机关要加大对地方政府和环保部门行政不作为或乱作为的检查和监督力度，合理控制执法自由裁量权的行使；增强司法监督的独立性，使司法机关尽可能摆脱地方利益和行政机关的影响，更好地发挥监督作用；完善信息公开制度，扩大社会公众和舆论监督的影响力。通过以上措施从内外两方面加强执法监督的力度，促进环保执法人员提高执法水平。除此之外，还可以通过对相对人采取激励机制以减少违法行为的发生，比如对企业建立奖励制度。行政执法虽然是很庄严的任务，可在市场经济发展的时代，在像环境保护这个涉及社会利益的问题上，我们不排除采用这种刺激性的方式调动公众参与的积极性。通过有效的措施，对在环保工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励，鼓励企业自觉遵守法律。

（四）重构环境保护行政执法模式

环保执法是一种跨部门、跨行业的行政执法，但是在执法过程中，我们缺乏一种必要的联动机制，发生问题时，往往会出现各自为政、重复工作、效率低下的现象。因此，建议在环保执法领域建立综合执法体制，区域之间采取综合执法或者交叉执法方式，既提高了调查取证的效率，又降低了执法成本。现代世界各国行政机构设置的立法表明，行政机构的综合和精简是一个全球性趋势，因此，建立行政综合执法体制将是我国法制建设的一个重要任务。综合执法在一定程度上解决了重复处罚、执法扰民等现行行政执法中的弊端，对环境问题实行全面、集中、统一的执法是加强环境保护的有效手段和方式。