地税局行政执法和谐税收效应范文

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从本世纪初开始,利川市地税局一直在探索以法治、效率为核心的制度或机制,以此来实现“执法有依据,行为有规范,权力有制约,过程有监控,违规有追究”的目的。特别是2006年初,省地税局在利川市推行税收执法责任制试点以来,利川市地税局在省、州局的指导下,对税务行政、执法及其考核评议责任制进行整合和完善,推行地方税务机关行政执法责任制,形成了内外和谐、上下和谐、征纳和谐的“利川模式”,经过近3年的运行,取得了良好的效果。

一、“利川模式”的基本内容

“利川模式”的行政执法责任制可概括为“三改、三定、一再造、四联动”。

(一)“三改”的主要内容———改变机关职能。就是改“管理监督型”职能为“管理服务型”职能,构建名符其实的“扁平型”机构。遵照“精简、统一、效能”的原则,利川市地税局撤销原来的5个征收分局、1个稽查局和11个机关内设股(室),重新设置“七科一室”,即税费征收服务科、信息管理科、税费管理一科、税费管理二科、税费管理三科、法制科、监察考评科和办公室。机构“扁平型”后,减少了行政管理层次,扩大了行政管理幅度,实现了县(市)级地税机关由单一的行政管理职能向以管理服务为主、行政管理为辅的职能转变,达到省局要求县(市)局税务机关“管事”的目的。———改变纪检监察模式。恩施州地税局撤销利川市地税局纪检组长职位,派驻纪检监察员,利川市地税局在内设的“七科一室”分别确定1名副科长(副主任)为兼职监察员;重新设置的监察考评科除保持原有纪检监察职能的同时,增加工作考评、责任追究两项新职能,履行教育、监督、保护、惩处以及考评、追究、管理、服务等多位一体的综合职能,真正把纪检监察工作落实到税收执法和税收行政管理之中。从运行的情况来看,纪检监察监督范围更广,监督力度更大,更好地体现更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的要求,得到各级党委、政府、纪检监察部门的充分肯定。原湖北省纪委书记宋育英在利川调研时,充分肯定了派驻纪检监察员的作法。———改变稽查体制。利川市地税局稽查局撤销后,由恩施州地税稽查局整合稽查资源,形成一级稽查体制,统一行使稽查权,让利川市地税局彻底解脱出来,把更多的人力资源投入到税收管理权和日常检查权之中,减少了执法过程中的行政干预。

(二)“三定”的主要内容———定岗位。就是将地方税务机关的征收、管理、服务、监督等职能,细化到具体的岗位,保证每个岗位事权的相对独立性和完整性。在全面梳理现行税收法律、法规、规章、规范性文件和行政制度的基础上,因事设置50个岗位。设置岗位时,打破传统习惯,将局长、副局长、科长(主任)、副科长(副主任)都设定为工作岗位,赋予具体工作职责。———定职责。就是依法对岗位职责进行确认。主要包括三个方面的内容:一是税收法律、法规、规章明确规定的职责;二是法律、法规、规章规定的法定条件发生时,法定赋予税务机关的职责;三是法律、法规、规章赋予税务管理相对人的权利,当这些权利由相对人行使时,即反向成为税务人员的必备职责。———定人员。就是在确定岗位人员时,采取全员竞争上岗的方式,通过知识考试、命题面试和组织考核三个程序,公平、公正、公开竞争,做到人尽其才,人尽其用,科学合理地配备岗位工作人员,充分调动干部职工积极性。

(三)“一再造”的主要内容“一再造”就是工作流程再造。工作流程是事务运行的轨迹,是履行岗位职责的基础。利川地税局按照精确、细致、深入的要求,根据法定事项、法定程序和法定要件,以处理环节为要素,在确保事项完整运行的前提下,对税收服务、管理、监督等环节进行分解,再造成为税务事项工作流,统一每个工作流“节点”的实体规则和程序规则,制定科学严密、简便易行、责任明确的工作流程,明确职权行使的步骤、顺序、时限和形式标准,明确科室之间、岗位之间的权责。“利川模式”将现行税收管理流程归结为8个环节点,即政策管理、业务受理、调查核实、行政核批、纳税评估、日常检查、处理执行、责任追究。把新的管理流程贯穿于各个具体业务工作中,各职能岗位各司其职,相互衔接,相互牵制,一环紧扣一环,环环相依,使税收管理更加程序化、规范化。

(四)“四联动”的主要内容“四联动”就是指岗位责任、智能参与、考评监督、责任追究“四个轮子”同时联动。“利川模式”对领导岗位到一般岗位的所有在岗人员,都按岗定责。通过职责确定和划分,使机构、岗位、人员、职责有机地结合起来,岗位明确、职责明确、权限明确、任务明确、目标明确,做到了“人人有责、层层有责”,有效地解决了“做什么”的问题。“利川模式”明确规定了依托计算机网络处理事务的环节、时间和内容,实现计算机管人、智能控制。运用计算机进行纳税人的信息管理、征收管理,税务人员工作日志管理和日常公文处理,提高了办事效率。“利川模式”坚持“权力运行到哪里,监督就应该到哪里”的原则,建立社会化监督网络,全程监控税务干部是否履行责任,是否依法履行责任。聘请纳税人代表为税风税纪监督员,定期不定期地开展行风评议,根据反馈意见和建议,制定整改方案;聘请特邀监察员,定期召开座谈会,听取他们对地税工作的意见和建议,及时改进工作;畅通社会监督渠道,采取发放评议表、设置意见箱、公开举报电话、在网上开辟廉政论坛等方法,广泛征求纳税人对地税机关及其工作人员履行责任的意见和建议,定期收集整理,及时处理回复。与此同时,坚持公开、公正、公平和客观评判的原则,由监察考评科人员负责对各岗位人员履行职责情况进行严格的考评监督机制,成为行政执法责任制实施的有力保障。在具体操作中,根据考评结果或外部反映的情况,在限期整改的基础上,按照责任形成的因果联系划分直接责任和连带责任、主要责任和次要责任,并根据责任大小、后果影响程度以及整改效果等因素,分别予以责任追究。据实施过错责任追究记载:2006年第四季度,经济惩戒数29人次,惩戒金额740元;通报批评29人次、责令写出书面检查2人次。2007年,经济惩戒数49人次,惩戒金额4340元;通报批评49人次。通过严格实施责任追究,解决了“做错或做得不好怎么办”的问题。

二、“利川模式”的特征

(一)岗位责任的独立性按照责权统一的原则,遵循“过程控制,持续改进”的管理理念,在科学划分税收征管权、合理分解岗位职责的基础上,设定工作规程,确定责任追究标准,进行责任追究,从而落实税收岗位责任,提高税收效率、效能的一种岗位责任制模式。岗位责任的独立性具有以下特点:———岗位职责明确化。在划分职权、明晰岗位职责的基础上的,根据每个岗位不同分工,对执法权力、内容、程序方式等做出明确规定,有效解决了岗责不清、责任不明的问题。———工作规程标准化。严格依照《征管法》及相关法律、法规的规定,将税收管理、征收事项进行标准化分解,明确程序和责任,统一了岗责设置,明晰了责权利界定。———评议考核规范化。通过运用计算机网络信息技术对行政执法责任制执行情况进行监督考核,并按照统一的标准和尺度进行考核。———责任追究制度化。以岗位职责划分为基础,以工作规程中的具体规范为基本要求,以评议考核的结果为直接依据,本着有错必究、过罚相当、教育与惩戒相结合的原则,对行为主体的履行责任的过错行为进行追究。

(二)质量管理的标准性利川地税局的行政执法责任制以ISO9000质量管理体系为基础,将地方税务机关的各项规定与之融合,通过质量的内审、外审,落实行政执法责任制。具体来讲,就是在实践过程中,运用质量管理理论中的人力资源配置原理,对税务机关内部岗位、职责及税收执法权和行政管理权进行重组、调整和细化,把税收管理、征收过程分解为若干环节,形成新的治税与管理流程,并运用管理系统特有的质量记录功能,完整记录税收管理、征收的每一个过程、环节、每一个“权力点”的真实数据,确保岗位责任考核“用数据说话”。通过导入ISO9000质量管理标准,逐步建立起税务质量管理体系,保征了行政执法责任制的严密性、真实性、持续性。严密性确保了税收岗位责任制落实过程中的控制要求和税收征管质量的验证要求,使税收征管工作过程和结果的全部因素处于受控状态。真实性避免了人为的不确定、不真实等因素,为确保税收征管行为符合要求和有效运行提供了客观证据。持续性通过管理评审、质量审核、纠正措施控制等程序,对税收征管的适应性、有效性进行定期评审,确保行政执法责任制持续改进。

(三)资源配置的效能性利川地税局在实施行政执法责任制过程中,按照“精简、统一、效能”的原则,不断整合人力资源,减少管理层次,实施业务重组,构建“工作流程化,机构扁平化,管理信息化、考评制度化、服务规范化”的现代税收征管运行机制,改县(市)一级管理机构为管理与征收职能合一的新型税收管理机构,实现税收资源的优化配置。这一特征体现出以下三个具体特点:———目的性明确。将税收征收、管理目标和执法责任要求转化为岗位绩效考核目标,使责任主体有明确的责任和目标导向。———模式简单、成本较低。利川是山区农业大市,利川市地税局针对农业税收改革后的地方税收结构变化情况,因地制宜地推出机构的扁平化,减少中间过度环节,对乡镇税费实行“约时定点、巡回服务”的征收方式,既满足了农村税费的征收需要,也满足了发票开具、发售等需求,由此带来了税收成本大幅度降低。三是方式灵活,突出执法结果。利川地税局行政执法责任制突出过程和结果控制,在一个业务循环期内,考评主体和岗位责任主体共同全面审视、评判效绩,实施责任追究,保证了岗位责任的落实。

(四)制约对象的全面性利川地税局的行政执法责任制是一种全员的、全过程的、全方位的地方税务机关岗位责任制。利川地税局制定的《地方税务机关岗位责任制》明确了对所有在岗人员,从领导岗位到一般岗都按岗定责。在确定职责时,将其区分为公共职责和专项职责。公共职责按照各级层面应共同承担的职责划分为领导公共职责、科长(主任)公共职责、副科长(副主任)公共职责和专业岗位公共职责。专项职责根据各岗位的性质分别在各岗位中进行规范。与此同时,利川市地税局在推行行政执法制时,注重了税收征管的全过程构建岗责体系,明确税收征管各环节、内容和形式,从过程上确保各环节的岗位和责任明确;税收执法、行政管理、党群工作、后勤保障等工作都被纳入岗位责任制平台,做到机构改革与税收执法责任制相结合,行政管理责任制与税收执法责制相结合,税收监督与工作考评相结合,考评工作与责任追究相结合,建立起全方位的地方税务机关岗位责任制模式。通过对各岗位工作的过程监督和结果监督,注重岗位间的协调配合,避免了大而化之的粗放管理,在定岗、定责、定员、考评、追究诸环节都体现了精细化管理的基本要求。

三、“利川模式”的主要效应

(一)税费征管行为更加规范利川地税局的行政执法责任制分解了税收执法权力,将一项税收业务按照工作环节分配到了若干岗位协作完成,如减免税审批事项,按要求分解为申请受理、初审、实地检查、复审、审批等几个工作环节,其中受理、初审由税费征收服务科的税源管理岗负责,复审由法制科的行政审批岗负责,审批按照减免税权限经局长办公会议审议,充分体现了相互制约的原则。在有明确的岗位职责、工作规程的基础上,构建了系统的考核评议办法和过错责任追究办法及其操作规程,从而使得税收执法责任追究日常化、经常化、制度化,进而确保了税费征管监督到位提高了监督水平。在具体的征管中,杜绝了职责不清、相互推诿的现象,责任意识明显增强,维护了纳税人和缴费人的合法权益。

(二)税务执行能力更加提高通过税收业务流程再造,明确具体职责后,税务人员在每一阶段、每一环节都注重细节,力求完美,在自己的职责范围内处理好一切问题。以精益求精的态度,主动、认真、严格、高效地坚持各项制度和规范。特别是通过建立网上银行、装置POS机,推广电子申报、邮寄申报等多元化申报、征收方式,在纳税大厅推出“一站式”、“全程式”、“预约式”、“首问负责制”服务,为弱势群体开辟了办税“绿色通道”等措施,提高了税务执行能力。

(三)税费征管质量更加提升税务行政执法责任制的核心之一是加强和推动税费征管基础工作。“利川模式”运行后,由于岗位职责的明确,管理的规范,一线税收管理员的工作不再是从税务登记开始到税务执行都由一个人包干办理,而是各自对其岗位职责负责,如果没有按规定履行自己的职责,不仅使得下一环节、下一岗位的工作无法进行,而且还会受到责任追究,从而保证了每一个环节、每一个岗位的工作质量。近年来,利川地税征管“六率”一直处于上升状态(见表1)。(四)税费征收成本更加减少由于实现机构扁平化,减少了中间管理环节,使税费成本的大幅度降低。原来所有分局均配备了一定数量的行政人员和后勤服务人员以及征管车辆,有的分局一年的税费收入还不够费用,征收管理成本相当高。撤消分局后,减少了行政管理人员和后勤服务人员,征管车辆也随之减少,大大节省了人力、物力和财力。据不完全统计,利川市地税局试行行政执法责任制的第一年,就节约车辆等费用50多万元。

四、“利川模式”的基本经验

(一)行政执法责任制是地税机关转变职能的“推动器”行政执法责任制是一种以岗位为载体、以责任为内容、以考评为形式、以信息化为手段、以追究为保证,集岗位责任、工作规程、考核评议、责任追究为一体的,一种根本性的、全面的、规范的行政管理制度。对地方税务机关来说,它是一种制度创新。“利川模式”遵从行政事务服务于税收征管的理念,小行政大业务,大力推崇行政事务社会化服务,撤消分局管理层级,让内设机构直接服务纳税人,管理纳税人,除办公室外,其他的科室职能都与税收业务直接相关,全系统从事征收管理与服务的人员达80%。促进了县级税务机关的“三个转变”,即从权力本位向责任本位转变;从“管人”向“管事”的转变;从“管理型”机关向“服务型”机关转变。

(二)体制机制创新是推行行政执法责任制的保障利川市地税局实施行政执法责任制的实践表明,如果没有“扁平型”机构改革、纪检监察模式改革、稽查体制的创新、征管流程的再造等一系列创新,而是在行政执法责任制实践过程中稿形式主义,“利川模式”就不可能取得这样好的效应。因此,实施行政执法责任制,要密切结合地税工作的实际和改革的需要,潜心研究,建立起了以机构、岗位、责任、流程、过错追究相对应的岗位责任制机制,从制度创新上解决岗责不清、权责不对等、管理秩序混乱、执法随意、甚至以权谋私等老大难问题,从制度创新上实现地税征管模式向现代化管理方式的跨越。

(三)行政执法责任制必须坚持“以人为本”地方税务机关行政执法责任制是一种内部管理制度、方式,是对税费征管行为、执法过程进行约束的一种形式。税收行政执法的各项活动,没有人是无法进行的。所以,行政执法责任制必须坚持以人为本的原则。“利川模式”的构建和运行实践过程中,把税费征管人和纳税人有机结合起来,形成了独具特色的以人为本的岗位责任制模式。税费征管人既是制订、运行行政执法责任制的主体,又是行政执法责任制管理和制约的客体,在运行实践中起核心作用。因此,“利川模式”重视人力资源的开发利用,重视每一个干部职工在岗责体系中的作用,科学设岗定责,因人定岗,责任到人,建立严密的责任监控系统和严格的奖惩措施,从而取得了理想效果。现行税收征管模式以征、管、查为核心,虽然与过去相比有了明显的进步,但是仍然存在服务职能的缺位,“重监管、轻服务”。因此,“利川模式”通过机构改革、流程再造,对现行征管模式进行了完善,流程、岗位、责任都以“服务第一,纳税人为先”,尊重纳税人,服务纳税人,建立起以“为纳税人服务为中心”的“优化服务、多元申报、网络监控、集中征收、重点稽查”的现代征管模式,税收管理从规制导向向服务导向转变;纳税服务从行政服务向社会化服务转变,推进了税收管理的信息化、集约化、法制化、规范化和社会化。

(四)行政执法责任制必须以现代管理方法和手段为依托现代管理方法和手段运用于岗位责任制管理,可以提高岗位责任制管理水平和效率,可以节省资源、降低成本。现代管理方法和手段的运用是推进地方税务机关岗位责任制的必然选择。利川市地税局行政执法责任制模式坚持运用现代资源优化配置理论,系统控制理论、全面质量管理理论、组织变革和流程再造理论,指导岗位责任制模式的构建和运行实践,同时在岗位责任制实践过程中引入现代信息、网络和数据处理技术,使岗位责任制的运行效率和效力不断得到提升。实践证明,将现代管理方法和手段运用于地税机关岗位责任制,是推行行政执法责任制的关键。要把现代管理方法和手段与地税工作职责、工作流程、考评内容、责任追究有机结合,使岗位责任制建立在现代科学技术的平台上,才能保证岗位责任制的顺利推行并发挥最佳效应。

(五)行政执法责任制必须建立规范的运行机制规范的运行机制包括规范的岗位职责、工作流程和过错追究办法等。其中岗位职责是基础,工程流程是重点,责任追究是保证。无论何种岗位责任制模式,首先必须规范税收征管岗位职责,使其标准化、规范化、法制化,进而保证岗位责任制依法运行;制定科学严密、简便易行、责任明确的工作流程是税收征管行为的实体要求,依靠它才能保证各个岗位职责的正确履行,各个岗位之间职责的衔接,才能确保整个税收征管过程高效有序运行。实践证明,在严格考评基础上建立起严格的责任追究,是责任制有序运行的关键和保证。从根本上讲,地方税务机关岗位责任制是一种内部行政行为,应特别注意以下几点:一是责任追究要保持在法律赋予的权限范围之内,责任追究的形式、种类、范围、方法、力度都不能与有关法律、法规相抵触。二是对于法无所禁、又无明确规定的追究手段既要大胆尝试,又要适度。三是追究应与奖励、激励相结合,应考虑从重追究过渡到重奖励,以目标、利益、竞争、文化四种激励方式并举,健全激励机制。四是追究应与教育相结合,重在加强培训,督促学习提高。