探求行政犯罪防控策略范文

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一、行政犯罪治理应成为行政执法的重要目标

尽管对于什么是行政犯罪,至今仍无定论,但已经有许多国家早就制定了独立的行政刑法典。在我国,一般认为,所谓行政犯罪是违反行政法律关系,而为刑法规定为犯罪的行为。[1]我国虽然没有制定独立的行政刑法典,但1997年修订刑法时增加的许多罪名,依其性质都应当是行政犯罪。这反映了随着社会经济的发展,行政犯罪也日益发展并且呈现多样化的客观情况。在这种情形下,对于行政犯罪的治理也应成为当前犯罪治理的一项很重要的内容。

尽管在现代公共治理理论中,治理的主体早已不仅仅限于政府,公民社会在其中起着越来越重要的作用。但对于犯罪治理来说,长期以来,人们还是认为主要是侦查、公诉、审判、监狱等专门司法机关的任务,国家行政机关似乎与犯罪治理的关系不是那么大。然而,对于行政犯罪来说,其特殊性也是显而易见的。因为,从性质上来说,行政犯罪本身就是社会危害性非常严重的达到犯罪程度的行政违法行为。它们最初通常是由行政机关在行政执法的过程中首先发现并予以处置的。因此,在对行政犯罪的治理中,国家行政机关的作用得以凸显。在我国当前条件下,行政执法在不同的场合有着不同的含义,在行政实务界,人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式称为“行政执法”。[2]笔者正是在这一意义上使用行政执法这个词的。行政机关监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施的对象就是与行政犯罪有着千丝万缕的关系的行政违法行为。这使得行政机关在行政犯罪治理中有着得天独厚的优势和便利。如果行政机关在行政执法中能够将治理行政犯罪作为其重要目标之一,采取切实、有效的措施预防、控制可能的行政犯罪,发现并及时向相关部门移送已经发生的行政犯罪,那么,一定会对行政犯罪的治理起到特别重要的作用。

二、从打击导向到服务导向———确立防控优先的行政犯罪治理意识

行政执法的主体是依法享有行政执法权的各专门的行政执法机关。长期以来,在行政执法机关观念中,对于行政犯罪,他们在行政执法中的最主要的任务就是发现并将其依法移送到司法机关予以追诉。至于如何预防、控制行政犯罪的发生,实现行政犯罪治理,则从来就不是其考虑的重点。因为,他们通常认为,行政执法的重心更多的是打击行政违法行为,并顺便将可能构成犯罪的严重行政违法行为移交司法机关以惩罚行政犯罪。对行政犯罪的防控当然不会成为行政执法机关的工作重心。然而,行政犯罪与其他犯罪现象一样,都是社会的一种疾病。“实证派犯罪学按照治理疾病的思路探索治理犯罪的方法”[3],在今天对我们仍然是一种重要的启示。对于犯罪这种社会疾患,在发现后对其进行手术治疗固然重要,但事先的预防与控制更为重要。因此,对于行政犯罪的治理,行政执法机关从注重事后打击到注重事先防控的观念转变就显得特别重要。

当然,要让行政执法机关确立防控优先的行政犯罪治理意识是有难度的。因为,事先的防控比打击更麻烦,要做的事情也更多。行政执法机关在执法过程中,如果只是发现行政犯罪并移送司法机关处理,那是比较简单的一件事。但如果想通过事先防控来减少行政犯罪的发生,那任务则要重得多。另外,行政执法机关作为享有执法权的组织,天然地倾向于将自己视为法律、法规的监督者和执行人,而行政执法过程则是一种自上而下的适用法律、法规的过程,因而,行政执法机关通常是缺乏服务意识的,而服务意识又是行政犯罪治理中的很重要的内容。因此,在行政执法中,如果说事后的查处和移送是一种传统的自上而下的治理手段,那么,事先的防控则更多属于平等互动的管理过程。在这样的管理过程中,行政相对人可能是行政执法机关行政执法过程中的查处对象,但在更多的情况下,行政相对人还是行政执法机关的服务对象。特别是在行政犯罪的治理中,这样一种平等互动的过程更为必要。因为行政犯罪就其性质而言是一种法定犯,其之所以构成犯罪,是因为法律将其规定为犯罪。在我国刑法中,行政犯罪的罪名之多,令许多刑法专家都未必能记清全部的行政犯罪罪名及构成。更不用说大多数的行政犯罪都是情节犯和数额犯,且我国行政犯罪的立法及司法解释在追诉标准都还存在许多漏洞。[4]在这种情况下,行为在何时是一般的行政违法行为,何时已经构成了犯罪,则更是一般人所不能了解的。而在我国当前的刑法理论与实践中又没有确立缺乏违法性意识可以阻却行政犯罪的规则。因此,作为行政执法相对人的大多数个人和组织存在着在不知不觉中滑向行政犯罪的可能。在这种情况下,行政执法机关在执法过程中的事先采取措施防控行政犯罪,对于减少行政犯罪的发生显然具有重要意义。

例如,在知识产权类行政犯罪中,大多数经营者都会知道销售假冒注册商标的商品的行为是违法行为,情节严重的则可能构成犯罪,但也不能排除有许多小本经营者,根本就不认为这种行为是会构成犯罪。例如,PUMA系德国鲁道夫·达斯勒体育用品波马股份公司在25类商品上使用的世界知名的商标,现在市面上假冒PUMA商标的各种商品是数不胜数。如果你到乡村的小超市去看一看就会发现,几乎所有的小超市都有销售各种假冒PUMA商标的商品,如拖鞋、运动衣等。这些小超市的经营者当然知道他们的行为是违法行为,但他们中的大多数并没有意识到常年销售假冒商标的行为有可能构成假冒注册商标罪。要减少这类犯罪的发生,事先的预防和控制显然是非常重要的。在这个过程中,作为基层商标管理行政执法部门的基层工商行政管理局是否具有防控优先的治理意识起了决定性的作用。如果他们能够加强服务意识,事先采取有效的防控措施(比如相关法律法规的长期宣传,事先的犯罪预警以及及时、公正、透明的行政处罚等),就一定能降低这一类经营者走向犯罪道路的可能性。

三、在行政执法中建立、完善三大机制

如前所述,行政机关在行政犯罪治理中可以发挥重大的作用,但这种作用并不会自然生成。在确立了防控优先的行政犯罪治理意识后,它还需要行政执法机关在行政执法过程中采取一系列积极有效的措施、手段和方法才能达致。笔者以为,这一系列积极有效的措施、手段和方法可以体现为在行政执法中确立和完善以下三大机制:

(一)建立完善注重公众参与的法律宣传机制

基于行政犯罪的特殊性,让行政相对人明确罪与非罪,对于行政犯罪治理具有特殊的意义。行政相对人实施行政犯罪行为,很多是在利益的驱动下知法犯法。但不可否认,也有很大一部分行政相对人是在不知不觉中滑向行政犯罪的深渊的。由于行政执法机关与行政相对人的密切关系,比如税务机关与纳税人之间、工商行政管理机关与市场主体之间,尽管他们之间更多的是一种监管人与被监管人的关系,但在现代治理观念下,它们还是一种服务与被服务的关系。行政执法机关执法的同时,也向行政相对人提供公共产品。在此过程中,行政执法机关最需要向相对人提供相关行政法规及行政刑法的宣传服务,让行政相对人分清行政犯罪的罪与非罪,对一般行政违法行为何时可能转化为行政犯罪有较为清醒的认识。要做到这一点,单靠形式主义的法制宣传是不行的,需要建立起一种长效的法律宣传机制。为了达到这一目标,行政执法机关首先要加强机构建设,要设立专门的法律宣传机构,其首要职能就是开展对行政相对人的法律宣传工作。现在各行政执法机关虽然都有设立法制科这样的机构,但它并不是以开展对行政相对人的法律宣传工作为首要职能的。这一机构每年都要制定详细的法律宣传方案,并加以组织、实施。当然,对每一个行政执法机关来说,它所面对的行政相对人,数量是众多的,而且主体还是经常发生变化的。光靠一个其内设的法律机构中的有限的人员,是根本无法完成这项工作的。这时公众的参与,特别是法律中介机构的参与就显得特别重要。在现代治理理论中,治理早已不是政府部门的独角戏,“社会力量在治理中的作用日益增强”,“政府机构、非政府组织以及各种公共的和私人的机构主要通过合作、协商的途径,共同对社会公共事务进行管理”。[5]

例如,工商行政管理部门在对相关企业开展法律宣传工作时,就可以充分利用律师事务所这样的非政府组织的人力资源,通过组织他们下企业厂矿提供法律服务的方式来达到开展法律宣传的目的。也许有人会说,律师事务所作为一个独立的提供法律服务的社会中介机构,怎么可能自觉成为行政执法机关法律宣传的助手呢?会有这种想法的人实际上没有看到,在这样的一种活动中,行政执法机关与作为非政府组织的律师事务所等实际上是可以实现双赢的。因为,作为一个为社会提供法律服务的组织,律师事务所天然地有与作为潜在服务对象的各市场主体接触的冲动,工商行政管理部门组织的法律宣传活动则正好能为其提供接触的平台,寻找到更多的为企业提供法律服务的机会。在这样的一个过程中,工商行政管理机构的宣传工作由于有律师事务所的协助而得到加强,律师事务所也因为参与到这样的一个宣传活动中而增加与企业联系向企业展示自己的机会。因此,这样的一种结合应当是可行且有效的。当然,这只是公众参与的法律宣传机制的一种形式,但由于参与主体的专业性,这显然是很重要的一种形式。

(二)建立完善及时有效的行政犯罪预警机制

有论者认为,犯罪预警是“依据特定时空下的某种犯罪情况和治安情况,按照合理的分析和逻辑判断,对此类犯罪向社会发出及时、明确的通报和警告。”[6]笔者认为,上述对犯罪预警的界定,还是比较准确的。犯罪预警是犯罪治理的一种很重要的手段。及时有效的犯罪预警,对于预防犯罪、将犯罪制止在萌芽状态以及提高打击犯罪的效率,都有着极为重要的意义。而在防控优先的行政犯罪治理中,犯罪预警对于行政犯罪防控的重要性同样是不言而喻的。

在笔者看来,所谓特定时空下的某种犯罪情况和治安情况,实际上就是指与可能发生的犯罪相关的各种信息。因此,在犯罪预警中,信息的采集、分析、处理是非常重要的工作。由于行政执法机关是在行政执法第一线,在获取行政犯罪信息方面显然具有天然的优势。因此,在行政执法机关设立专门机构负责行政犯罪信息的采集、分析和处理,显然是很有必要的。因此,笔者以为,各行政执法机关都设立专门的机构、配备专门的人员,运用计算机网络技术,对行政执法过程中收集到的行政相对人的各种信息,进行认真细致的分析、判断、处理,最后得出结论。在得出结论后,还要将该结论向有关方面、有关单位、人员通报。

(三)建立完善与各相关部门协调配合的联防、联控机制

要在行政执法中加强对行政犯罪的治理,必须加强与各相关部门的联系与配合。因为,行政执法对行政犯罪的治理无论有多重要,也只是行政犯罪治理中的一环,行政犯罪治理不仅是对行政的预防和控制,还包括对行政犯罪的侦查、起诉与审判。因此,行政机关在执法的过程中,要与各相关部门,特别是侦查、起诉与审判部门加强沟通与协调。而这种沟通和协商显然不能是一时的,突击性的,而应当建立起一种长效的机制。正如有的学者提出的那样,在各部门之间要建立起“情况信息通报制度、联席会议制度,在行政执法机关、公安机关、检察机关间定期交换行政处罚、移送案件、立案侦查和逮捕、起诉、判决等情况信息,研究执法中遇到的工作困难和法律难题”,[7]这样才有利于行政执法机关及其工作人员才能做到心中有数,在行政执法工作中及时、准确地把握行政犯罪的动态,并采取有效措施进行预防和控制。