探求行政执法信赖准则适用途径范文

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总书记在主持推进依法行政和弘扬社会主义法治精神第二十七次集体学习时特别指出：“各级政府要更加注重行政执法，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，推进政府管理方式创新，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，着力保障和改善民生。要更加注重行政监督和问责，完善监督体制机制，切实为人民掌好权、用好权。”[1]胡书记这里的两个“更加注重”，给我们现阶段深入研究行政执法工作，解决依法行政面临的突出问题理清了思路，为实现科学执政、民主执政、依法执政指明了方向。

长期以来，在我国行政执法的实践中，还广泛存在着任意执法、随意执法、不遵守承诺等现象，致使某些执法行为在较大程度上缺乏安定性和预期性。当某一具体行政执法领域中的违法现象猖獗、社会反响强烈时，政府就进行整风式的“严打整治”活动，这显然与信赖保护原则的要求不相符。行政机关改变先前的行政行为，必然影响已经建立起来的与相对人之间稳定的法律关系，其结果降低了政府的公信力，影响了政府的形象和权威。

一、行政执法中信赖保护原则的基本内涵

(一)行政信赖保护原则的含义

近年来，我国行政法学界开始重视信赖保护原则在行政法上的重要地位及具体运用。或将其作为一项基本法律原则加以提倡，或将其视为“非常有价值”的行政法原则[2]，或作为其建构的行政法基本原则之一的行政均衡原则的具体组成部分写入教科书。[3]尤其值得关注的是，现行的《行政许可法》第八条对该原则作出了明确规定。

所谓信赖保护原则，是指基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须补偿社会成员的信赖损失。[4]

(二)行政执法中信赖保护原则的具体要求

行政行为的效力理论表明行政行为具有公定力、确定力、拘束力等效力。确定力是指行政行为成立后，具有不可变更力，非经法定程序不得随意变更或撤销。[5]行政行为效力理论告诉我们，在行政执法实践中，特别是赋予相对人某种权益或解除某项义务的授益性行政行为，如行政奖励行为，行政许可行为，颁发使用权、所有权证的行为等，一经相对人知晓并形成合理信赖就不得随意改变。

信赖保护原则在行政执法中的具体要求：1.执法机关须本着诚信精神作出行政行为，不得朝令夕改；2.执法机关应当践行承诺，不能以政策调整等为借口，追溯此前的行政行为；3.如果行政相对人基于对行政行为安定性和合理预期的信赖，按照自己的计划形成或实施了一定的生活或秩序，但该行为却因行政执法机关或执法工作人员的原因无法实现，致使相对人的预期落空或者增加不可预见的成本而威胁了这些预期，执法机关应予相应赔（补）偿。

二、行政执法中适用信赖保护原则的必要性

信赖保护原则的价值目标是维护法律秩序的稳定和保护社会成员的正当权益，这是全面推进依法行政，弘扬社会主义法治精神的必然要求。其适用的必要性在于：

（一）适应生态行政建设的需要

在现代行政法治体制下，行政执法机关与相对人之间应是相互信任与合作的关系。如果双方互不信任甚至相互对立，势必会增加行政执法的社会成本，或者政府只能完全借助国家强制力进而演变为赤裸裸的专制，那样就会使整个行政生态系统遭到破坏。生态行政的中心理念是行政主体及其行为与行政客体对象之间关系的和谐与平衡。[6]所以，行政执法人员在执法过程中应该遵守信赖保护原则，做到诚实守信，遵守承诺，或在基于公共利益需要必须改变某一行政执法行为而影响相对人的合法预期时，要予以相应赔偿或补偿，从而实现生态行政系统的动态平衡。

（二）构建诚信、责任政府的需要

现代政府，不仅应该是高效、廉洁的政府，而且也应该是诚信、负责任的政府。政府应该坚守自己的言行、兑现自己的承诺，出尔反尔、朝令夕改则应该承担相应的法律责任和政治道义责任。信赖保护原则的基础是政府所具有的特殊信用。政府作为行使国家行政权力、处理社会公共事务的公共机关，其依据法律的授权或接受委托获得一系列行政权，但是政府能够真正充分有效行使行政权的基础却是它的社会公信力。政府这种社会公信力是维护社会稳定的基础，如果这种公信力产生的信任得不到很好的保护，甚至受到损害，必然会影响诚信政府、责任政府的构建。

（三）市场经济良性运行的需要

市场经济是法治经济，其良性运行需要和谐、稳定的法治环境，但行政权力的滥用将制约市场经济的良性运行和健康发展。信赖保护原则就是给予相对人稳定、合理的预期，督促行政机关在实施行政执法行为时要讲诚信，以利于创造良好的投资环境，实现市场经济的良性发展。

三、行政执法中适用信赖保护原则的现实路径

（一）树立现代执法理念，提高执法人员的行政品德

在当前形势下，现代执法理念是指以尊重和保障人权为核心，以服务意识、公平意识、正义意识等为重点的符合时展要求的一种执法思维、意识。行政执法人员在执法时要转变“重管理、轻服务”、“随意执法、有法不依”、“老人老办法、新人新办法”等传统的执法思想；要切实增强公仆意识和忠诚观念，树立现代执法理念，提高其行政品德。

（二）严格行政执法程序，促进行政行为的程序化

一个合法的行政行为不仅要求主体合法、权限合法、内容合法、形式合法，而且也要求程序合法。程序是实体的保障，只有程序上合法才有可能实现实体合法，才能最切实地保障相对人的权利。现行的《行政许可法》虽然引入了信赖保护原则，但有关撤回行政许可的程序却未作规定，同时，相关单行法律、法规也很少有对程序加以规定的。这是一个遗憾，以至于在行政执法过程当中，法定程序缺失和适用不当的现象仍然较为普遍。如当场进行行政处罚，而不制作相应的行政处罚文书；不履行听取意见、说明理由等义务。因此，这些必须在我国未来的《行政程序法》中加以体现。行政机关及其工作人员要严格执法程序，遵循法律规定的程序、方式、步骤和时限等相关规定，同时赋予相对人提出意见、参加听证、获得理由、陈述、申辩等程序性权利。

（三）创新行政执法方式，实现执法的柔性化

行政执法的目的是保障法律、法规得到贯彻实施，从而维护社会的和谐稳定。但是，有些执法机关往往在具体执法上不注重长效管理方式，而惯性地采用“运动式”，试图一蹴而就。如在某个行政领域专项治理时，“集中力量打歼灭战”，不区分合法行为与违法行为，采用“一刀切”的执法方式，一段时间过后又放松了对其相应的管理，这种简单、粗暴的执法方式很容易使相对人对执法机关的执法能力产生质疑。为此，行政执法机关要在以人为本执法理念的指导下，结合当今时代特点，创新执法方式，实现执法的“柔性化”。在具体的行政执法中，应积极采用劝告、建议、指导、契约等非权力性方法，这样相对人在心理上比较容易接受。

（四）建立健全执法失信责任追究机制，强化政府信用工作投诉监督机制，完善行政复议制度

行政执法人员因故意或者重大过失不履行或不正确履行法定职责，损害行政相对人的信赖利益或者增加不可预见的成本而威胁了这些利益时，应当追究执法机关或执法人员的失信责任，切实做到失信必究。具体的失信责任方式可以为失信告诫、责令作出书面检查、调离工作岗位或待岗培训等；结合具体情况与情节轻重，以上失信方式可以单处或并处。

行政相对人对侵害其值得保护的信赖利益，影响或破坏诚信、责任政府形象的行政执法行为均可以向政府法制机构进行投诉，政府法制机构要及时受理并且反馈于相关行政执法机关，督促其纠正。当事人的信赖利益应符合下列两个条件：1.相对人信赖行政执法行为的存在并实际享有该行为产生的法律后果；2.相对人不得以欺诈、胁迫、贿赂等方法或者提供的重要资料不完整等手段获得信赖利益。值得保护的信赖利益应当进行保护。同时，复议机关应当建立合理的利益衡量和评审制度，确保公民信赖利益的最佳补偿。