各国行政决策参与机制比较分析范文

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一、行政决策的含义及行政决策公众参与机制

现代的“决策”一词源自英文decisionmaking,意思是作出决定或作出选择。美国学者亨利·艾伯斯认为:“‘决策’有狭义和广义之分。狭义地说,进行决策时在几种行为方法中作出抉择;广义地说,决策还包括在作出最后抉择之前必须进行的一切活动。”[1]具体而言,行政决策是指国家行政机关为了实现行政目标,依据既定政策和法律,对面临要解决的问题,拟定并选择活动方案的行为过程。

在我国,行政决策在以往通常属于行政学的研究范畴,但从行政决策本质上看,行政决策是行使公权力的行为。其特点表现在主体、目标、对象以及责任承担上。行政决策的主体是行政机关,从主体而言,其具有公权力的性质;行政决策的对象是国家、社会和地方的公共事务,主要基于公共利益的考量而做出的决定,具有公共的特性。此外,行政决策具有强制执行的特点,对涉及到的利益相关人有确定不移的影响力,行政决策具有权力的特性。另一方面,行政法的作用和功能主要是约束公权力的,使公权力的行使在法的轨道上前进。因此行政决策应当受到行政法之约束,并且应当纳入行政法学的研究范畴。[2]行政决策具有影响利益和产生、变更及消灭权利义务关系的作用。行政决策的实质就是对利益的重新分配。因此,行政决策的过程应当受到约束,而其中完善行政决策过程中的公众参与机制是约束行政决策侵害的可靠途径之一。

在过去的几十年间,公众参与机制在行政法领域得到了充分发展。在发达国家,公众参与己经成为行政法的核心价值之一,而发展中国家也致力于此制度引介、移植。[3]一般来说,公众参与有着两个层面的含义:首先是表面性、功能性、制度性层面的,也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用;其次是本质性、价值性和宪政层面的,也就是对行政权力的约束、控制及对整个宪政权力的再分配。公众参与有着各种表现形式:听证、公共评论、建议、批评、游说等都是传统的公众参与形式。在广义上,公众参与甚至包括教育、资讯、复审、反馈、互动、对话等方式。公众参与机制运用的领域极为广泛,例如立法领域的法律制定、法律试行和法律修改中的公众参与;司法领域中的“私人检察总长”对公共利益的维护以及法院通过对行政诉讼原告资格的扩张而对行政程序中的公众参与价值的捍卫;行政领域的听证制度的推广和行政立法中的公众参与等等。

二、行政决策公众参与机制在我国的建立与发展

行政决策中引入公众参与机制是现代民主政治的产物,姜明安教授认为,中华人民共和国成立以后,中国行政法与公众参与制民主的发展经历了三个阶段:“”前(1949年—1966年)、“”中(1966年—1976年)和“”后(1978年—现在),特别是在最后一个阶段,行政决策中公众参与机制在我国得到了较快发展,真正的参与制民主在中国开始产生、发展,形成国家公权力运作的一种新机制。[4]

1996年我国公布的《行政处罚法》规定了我国行政处罚听证制度,它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试,在我国民主法制史上具有重要意义。而行政决策听证源于1998年《价格法》的规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。2000年通过的《立法法》规定在行政法的起草过程中,为广泛听取意见可以采取听证会的形式,将听证的范围扩展到政府定价和行政立法领域。2004年7月1日起施行的《行政许可法》对听证程序做出了更为详细具体的规定。

在地方立法中,2004年5月21日重庆市人民政府第30次常务会议审议通过《重庆市行政决策听证暂行办法》,其中该办法第三条规定了11项需要组织听证行的政决策事项,如拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用的补偿安置方式和标准、可能对生态环境、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项审批或核准;重大建设项目的环境影响评价、与公共安全直接有关、人民群众普遍关注的重大行政措施、直接和广泛涉及群众利益的重大立法项目等等。

行政决策听证制度的进一步发展是《湖南省行政程序规定》纳入了行政决策引入公众参与机制的内容。该规定第三章专章规定了行政决策程序,如该规定第三章第三十条,行政决策必须坚持中国共产党的领导,实行依法决策、科学决策和民主决策。第三十五条,除依法不得公开的事项外,决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案,征求公众意见。第三十七条,重大行政决策方案草案公布后,决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等采用座谈会、协商会、开放式听取意见等方式,广泛听取公众和社会各界的意见和建议。公众参与的范围、代表的选择应当保障受影响公众的意见能够获得公平的表达。这一将公众参与机制引入行政决策程序的立法实践为国家制定统一的行政决策公众参与机制做了重要铺垫。

而此前不久,国务院了《国务院关于加强法治政府建设的意见》。意见指出,作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。意见要求,完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据,未经风险评估的,一律不得作出决策。这充分显示了党和政府对法治政府建设过程中构建行政决策公众参与机制的重视,也为新时期行政决策公众参与机制在我国进一步完善和发展提供可靠的动力和支持。

三、行政决策公众参与机制的域外发展及对我国的借鉴

作为一项重要的民主制度设计,行政决策听证制度在西方一些国家发展得比较成熟,在国家政策制定和政策选择中被广泛运用,其中尤其以英国、法国、德国、日本为代表。

在英国,政府进行行政决策时的公众参与机制较显著的表现在英国的听证制度上,从19世纪下半期开始,英国公共机构开始大量地行使管制职能,特别是在公共卫生、住房、公路建设和城市规划领域。这些新的管理机构主要是根据议会的制定法设立,它们的职权和行使职权的方式也由制定法规定。在制定法没有规定这些管理机构听证程序的情况下,法院把普通法所要求的自然正义原则引入了案件。在具有里程碑意义的“库伯诉旺兹沃斯工程管理局”案件中,法院确认,工程管理局强行拆除房屋前,没有听取当事人的意见,违反了自然正义原则。[5]而自20世纪60年代开始,英国行政法上的听证制度得到了极大的确立和发展。在“里奇诉鲍德温案件”中,上议院以警察当局开除一个警长前没有听取他本人的申辩,违背了自然正义原则,开除决定因而无效。若干年以后,丹宁法官在一个案件中总结说:“曾经有一个时期,自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序,这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”自此自然正义原则在当代法学中转换成为对行政行为应当适用的程序要求的表述。

英国行政法上的听证较侧重于对个人作出的行政决策范围,虽然在原则上,公共机构做出影响他人利益的决定,都应当听证。这是英国法的一个重要特点,也是普通法所取得的可以骄人的成就。但是,这个原则也存在一些例外,在具体决定什么事情应当听证、谁有权要求听证时,常常需要考虑多种因素、平衡冲突的价值。例如,1990年《乡镇规划法》规定,在进行有关调查时,“任何人都没有权利要求参加听证”。但法院可能对议会立法进行严格的解释,认为在议会立法排除听证的情况下,当事人仍有权采取非正式的或者书面的方式向行政机构表达意见。次级立法限制或者排除听证的,法院通常会做严格解释。即使议会立法授权行政机构在是否听证问题上自由裁量,法院也不认为行政机构可以一概排除听证。在多数情形下,英国排除了行政立法和政策制定、涉及国家安全的事项、紧急情况以及行政机关作出的初步调查和初步决定进行听证。

在法国,政府在行政决策过程中的公众参与机制也经历了长期的发展。以法国的公用征收程序为例,法国的公用征收程序同时有行政机关和法院参加,以维持公用征收主体和私人之间利益的平衡,公用征收的行政阶段解决两个问题:一是审批公用征收的目的,二是确定可以转让的不动产。在决定每个问题以前,都先要经过一个调查程序,以决定是否批准公用征收和确定可以转让财产的具体位置。因此行政阶段包含四个程序即事前调查、批准公用目的、具体位置的调查、可以转让决定。[6]

其中,事前调查是公用征收程序的开始,调查的目的在于收集必要的信息,以供决定批准公用目的的参考,没有经过事前调查而批准的公用征无效。事前调查程序的主要步骤如下:首先,征收单位向被征收不动产所在地省长递交申请调查书。其次,省长对申请书作出进行调查的决定,进行调查的决定中包括的主要事项有:1.指定一个调查专员或一个调查委员会。2.调查的对象、开始日期、调查期间。3.公众查阅申请文件的时间、地点。4.公众提出意见的时间、地点。进行调查的决定必须公开发表,登载于报上,并张贴于调查范围内各市镇政府的公告场所。这些举措能够较好的保证政府在作出征收决定时公众的参与。此外,法国建立全国公众辩论与听证委员会这一专门服务于公众参与的社会组织,其主要职责是对涉及国计民生的重大事项组织公众辩论与听证活动,这一组织大大提升了法国行政机关在进行决策时的公众参与程度。

在德国,以《联邦行政程序法》为核心建立起了行政决策中的公众参与机制。德国行政程序可以特殊的行政程序和正式行政程序。正式行政程序是以听证为特征的行政程序。它的核心要求是:行政当局在作出裁决前,除法律规定的情形外,应当进行言辞辩论。除此以外,在正式程序中,行政当局应给予当事人在裁决前表达意见的机会,并使当事人有机会出席对证人鉴定人的询间及勘验,并允许当事人对其提出关于案件的问题。形式化的程序又包括正式行政程序、计划确定程序、权利救济程序等。计划确定程序是正式行政程序在计划确定中的运用,仍然以听证为核心内容。其适用对象主要是占用公共空间的公用计划,例如城市垃圾处理站、机场和公路建设等。计划确定程序以特别法规定为限,以计划拟定人向听证机关提交计划开始,这个程序的适用,会带来整个计划合法化的法律后果,即不再需要平常情况下的行政许可批准、同意等行政决定。

在日本,以其地域整序行政和土地收用为例,虽然地域整序行政为改善人类生存空间和居住的环境条件,除了规制的特性以外,有时还不得不违反相对人的意志而强行取得土地或进行权利转换,行使其在行政领域很少有的强制力。正因为这样,导致私人权利和公共利益正面冲突的情况很难避免。且地域整序行政具有很强的地域性,决定城市和乡村地域社会未来的发展方向,因而在国家实施该行政时,必须充分反映地方公共团体及其公民的意向。所以,在日本的地域整序行政领域,为了调整利害关系,听取意见,往往在行政程序法方面要求更为严格,例如要求组织事前听证,由利害关系人陈述意见和异议,实行居民参加制度,设立处理纷争的有关制度等。[7]此外,日本在其统一的《行政程序法》中吸收了有关人员参加行政程序的相关内容,如日本《行政程序法》第10条规定,在考虑申请人以外人的利益成为法令所规定的须认可等要件的情况下,作出该处分时,必须致力于创设听取这些人意见的机会。第13条专门规定了政府在作出决定时须举行听证和辨明机会程序的内容,如“欲作出撤销消许认可等不利益处分”、“欲作出直接剥夺相对人的资格或地位的不利益处分”等情形。