公民参与权的行政法保障范文

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一、引言

自上世纪70年代以来，许多国家陆续开始了政府治理的变革。政府转变职能、放松规制、充分强调公民参与，这些都推动着民主法治的进步。我国进入新世纪以来，对建设社会主义法治国家也有了比以往更广阔的视野并更具现实逻辑性。特别是随着政治文明发展战略与国家尊重和保障人权的政治价值观的确立，法治思想得到进一步深化。①政治文明的本质是一种回归主体性的文明，它强调每一个公民都拥有参与管理国家事务的权力，法治意味着有效的人权保障。塞缪·亨廷顿认为，“发达的现代政体区别于发达的传统政体的关键乃在其政治制度的性质。传统政体的制度只需要组织社会上少数人的参与，而现代政体却必须组织广大民众的参与”。②公民公共事务参与权得到有效保障是政治文明的标志，是国家尊重和保障人权的一个重要方面，也是促进社会和谐稳定健康发展的必然要求。

二、公共事务参与权概念的界定

公共事务参与权（RightofParticipationinPublicAffairs）是“公民自愿民主地参加决定和管理经济、社会和文化发展的公共事务，并分享其利益的权利”。③由此可以看出，公共事务参与权其实包括了决定、管理公共事务和分享利益这三方面权利。1979年以来，联合国大会经济及社会理事会以及联合国人权委员会多次重申，参与公共生活的各个领域是推动社会经济发展、维护人类尊严的一个重要因素。我国宪法第3条规定，人民有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。党的十七大报告也明确提出“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”其实在此之前，关于保障公民有序参与的理念早已形成。如党的十五届五中全会提出要“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”，党的十五大报告、十六大报告也对公民有序参与有详细的表述。

三、行政法对公民公共事务参与权保障的必要性和紧迫性

国内许多学者对公民公共事务参与权进行过理论探讨，主要是就权利的理论基础、概念、内涵和意义等问题以及其包括的一些具体的参与权利，如立法参与权、公共政策参与权、公共规划参与权、行政执法过程中的参与权和公平分享经济、社会和文化发展利益的权利等进行论述，并形成了一些比较成熟的观点。我们目前迫切需要解决的是对公民公共事务参与权的有效保障，这就涉及相关制度的建设、完善和创新。在法治社会，制度的建设、完善和创新依赖于法律。而在此过程中，行政法对公民公共事务参与权的保障有着不可推卸的责任和重大意义，有着其自身的必要性和紧迫性。

（一）必要性。我国宪法第三条为公民公共事务参与权提供了最根本的保障。但宪法作为根本法，只能对该权利做一基本的规定，而不可能涉及具体的制度安排。行政法作为宪法最重要的实施法，其核心是公共权力和公民权利的关系问题，因此，行政法无疑在很大程度上要担负起公共事务参与权保障的重任。在涉及公民公共事务参与的制度设计方面，如协商、座谈会、论证会、听证会、批评、建议、通过媒体和网络讨论国家政务、利益分享机制等等，行政法的作用非常明显，地位至关重要。

（二）紧迫性。随着经济社会的不断发展进步，法治和政治文明建设的不断推进，公民权利意识不断增强，参与公共事务的需求也日益强烈。而在现实中，公共权力异化现象越来越受到社会的关注。为实现公共利益而进行的公共管理面临着如何代表公众要求和愿望的合法性危机。充分保障公民的公共事务参与权，有助于增进政府管理公共事务的合法性。合法性意味着公众对政权的认同和支持，对既定社会秩序和权威的自觉认可和服从的良好状态。④行政法作为调整行政关系（包括行政管理关系、内部行政关系和行政监督救济关系）的法律规范，应当对法治建设、公共管理面临的新问题、新挑战具有敏感性，并及时做出回应，这就迫切需要行政法对公民公共事务参与权的保障提供更完善合理的制度设计。

四、公民公共事务参与权行政法保障的实现路径

行政法对公民公共事务参与权的保障主要体现在参与制度的完善和创新，以及对侵害公民公共事务参与权的违法行为的有效追究上。

（一）完善知情权保障机制。有效参与的前提是公民对相关事务的知情，没有知情权（RighttoKnow）参与权就会落空。我国学者对知情权的范围有不同的观点。有“五权说”⑤，认为知情权包括知政权、社会知情权、对个人信息了解权、法人的知情权和法定知情权（指司法机关享有的了解案件有关情况的权利）；有“三权说”，认为知情权包括知政权、社会知情权和个人信息知情权；有“二权说”，认为知情权包括知政权和社会知情权，个人信息知情权不是知情权的内容，个人知情权应属于隐私权的隐私知悉权能。

本文所讨论的知情权的范围是涉及与公民公共事务参与权相关的范围。笔者认为，至少应当包括两点：1.知政权，是指公民依法享有的知悉国家事务、政府行为以及国家机关工作人员的活动，了解国家政策、法律法规的权利。2.社会知情权，是指公民依法享有的知悉其所感兴趣的社会现象和社会问题，了解社会发展变化的权利。如公众对社会新闻、股市行情、商品质量的知情权。公民的知政权和社会知情权涉及政府信息公开。从行政法的角度来看，国务院《政府信息公开条例》的出台，为政府信息公开提供了法规依据。从过去并不重视信息公开到现在有行政法规来保障政府信息公开，这的确是一个历史性的进步。但是，有了制度规定还不够，还需要政府和公众共同努力，使这一制度真正发挥应有的作用。国家目前非常重视这一方面的制度建设，投入了大量的人力、物力。但事实上，政府的观念并没有完全转变，有的甚至还认为向公民公开信息是政府对公民的恩赐。因此，我们必须以法治的理念来进一步推动政府信息公开制度的建设。首先，要转变政府观念，形成信息公开的治理理念。信息公开是政府的义务，是现代法治社会的必然要求。这迫切需要政府在现有法律规定的基础上，形成对信息公开制度深层次内涵的理解，而并不是仅仅停留在表层的制度建设上。其次，转变公民的意识。我们应该深刻地认识到，在保障公民公共参与的制度上，单靠政府的推动以及观念的转变还是远远不够的，公民参与意识的觉醒是使制度在广度和深度上可持续推进的动力，也是使制度能真正发挥作用的前提。基于此，行政法在注重政府信息公开制度设计的同时，更应该以软法的形式对政府观念的转变和公民积极行使知情权作出引导。

（二）完善和创新行政机制。在充分享有知情权的前提下，行政法还必须为公民有效参与提供制度保障，完善和拓宽参与渠道。从行政机制层面来看，主要包括行政立法、行政决策和行政执法机制的完善与创新。

1.行政立法及决策中公民参与机制的完善及创新。从法治体系来说，制度设计和实施的每一个环节都应该体现公平正义，包括立法、行政和司法多个环节。立法要体现分配公正，追求的价值目标是民主。因此，在立法环节，要让更多的利益相关人把意愿表达出来，通过民主实现正义。基于此，我们可以说公民的参与是行政立法取得合法性的前提。行政决策是国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决定的过程。⑥公民的参与是保障决策科学合理的重要手段，是公民有序参与公共事务管理的重要途径。

我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对公民参与行政立法都有一些具体的规定，在一定程度上为公民的有序参与提供了法律依据。关于行政决策中的公民参与，我国早在2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中就有了明确的规定，并且在2008年国务院《关于加强县市人民政府依法行政的决定》中又做出了进一步的规定。但是，从这些法律的具体规定来看，公民参与主要是通过座谈会、论证会、听证会等形式来实现的，而且参与的主动权并不在公民手中，而是依赖于行政机关的启动和组织，同时更缺乏对行政机关侵犯参与权的追究机制。

行政立法及决策中公民参与机制的完善和创新，笔者认为可以从以下几方面着手：（1）完善座谈会、论证会、听证会等形式。如可以规定政府在行政立法或行政决策前必须公示，公民在符合一定的法定条件下可以提出申请召开座谈会、论证会、听证会等，从而赋予公民在参与上的主动权，实现主动参与。还可以从程序上规定不管是采取何种参与的方式，都必须对公众的参与进行记录，并且必须在事后对笔录的内容作出回应，从而保障公民参与的有效性。（2）在责任追究方面，对行政机关在立法或决策过程中违反法律或剥夺公民参与权的行为要有明确的法律责任的规定，从而使对公民参与权保护的规定成为刚性法则。

2.行政执法中公民参与机制的完善与创新。行政执法有广义和狭义两种理解。广义的执法是与立法相对应的，指行政主体依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动，包括行政立法和决策在内。狭义的行政执法是指把法律、法规和规章等的规定适用于具体的对象或案件中的行政管理活动。这里所讨论的行政执法是狭义的行政执法。

行政执法中的公民参与，看似并不涉及公共事务，仅是行政主体在对具体行政相对人做出涉及其权利义务的行为时，给予相对人和行政主体互动的权利，从而实现公民对自身权益的保护。而且在关于行政执法过程中公民的参与问题，我国学者的论述主要也是围绕相对人的知情权、陈述申辩权来展开的。但是，笔者认为在行政执法过程中强调公民的参与，也是公民公共事务参与权行使的途径之一。因为在行政执法过程中，除了要充分关注相对人的权利外，行政执法利益相关人、行政执法的社会效应也是值得关注的。在关系到公共利益的行政执法中，如环境执法中，除了充分尊重行政相对人的参与权外，对于和行政执法利益相关人也要做好沟通和协调工作，对社会公众也应该做好信息公开工作，以避免执法的片面性，达到行政的最佳性。在一些社会热点、难点问题的行政执法过程中，行政主体还应该重视执法的社会效应。因此，在这类执法过程中，不仅要考虑行政相对人，还要通过一定的制度设计，让社会公众有知情参与的权利，以实现执法的合理性和最佳性。

（三）建立日常参与机制。建立日常参与机制是指搭建多种形式的政府与公民的沟通交流平台，如领导接待日制度、领导干部联系群众制度，进一步加强信访工作，充分发挥媒体的沟通桥梁作用等。公民的公共参与并不局限于行政立法或公共决策或行政执法，而应该体现在公共事务的全方位上。因此，日常参与机制对于充分保障公民的公共事务参与权至关重要。特别是随着信息化的发展，政府应该充分利用网络这一载体，如开展网上征求意见、建立投诉网站等等，让公民有多种参与的平台，把公民利益诉求纳入法治化的轨道。上述日常参与机制的建立需要行政法的规制，制定公民日常参与方面的法律法规，通过行政法手段为一些制度的实施提供法律依据，从而使这些制度更加规范和有力。

（四）完善利益分享机制。公民公共事务参与权除了公民自愿民主地参加决定和管理经济、社会和文化发展的公共事务以外，还包括分享经济、社会和文化发展利益的权利。我国学者在对公民公共事务参与权的探讨中，对利益的分享很少甚至没有提及。保障公民分享发展利益是目前中国面临的一个重大现实问题，迫切需要国家从体制、机制等多方面来予以解决。从行政法的角度来讲，在理论上和实践中发展“给付行政”是对公民利益分享的有力支撑。给付行政，从广义上说是政府为维护社会公平正义实行的所有积极行政职能的总和，狭义上说就是政府对公民提供物质帮助的职能。不管从广义还是从狭义上来理解，给付行政都意味着政府对公民分享发展利益的保障。因此，在给付行政理论的引导下，首先要发挥行政法利益衡量和维护社会公平正义的作用，在行政立法的过程中将公平的利益分享理念融入到具体的法律规定之中，并形成具体可行的制度。这依赖于行政立法参与者观念的进步和立法的开放程度。其次是要在行政立法中对涉及公民集体和个人利益分享的事项从程序上进行有效规制，以程序正义来维护和实现实体正义。

（五）完善权利救济制度。“有权利必有救济”。法律既然赋予公民以公共事务参与权，就必然要给予其救济。对公民公共事务参与权的侵害来自多方面，本文所讨论的主要是针对行政侵权后的救济。权利的救济依赖于救济制度的启动，而制度的启动要有明确的法律依据。因此，首先要在相关的行政法律法规中对参与权的救济有明确的规定，而不能只是“无盾立法”。其次在有了救济制度启动的法律依据后，才能来谈救济制度实施过程的完善。行政法对公民公共事务参与权救济制度的完善主要体现在以下两方面：第一，形成制度化的行政救济渠道，完善行政救济体系。在任何国家，行政救济都不可能靠一个机构、一种渠道就可以全部解决，而必须建立多样性的、整体上和谐的行政救济体系。在我国，除行政诉讼和行政复议之外，还存在着多种可能的救济渠道。

例如向有关党政领导直接申诉，向人大机关或其领导和代表、委员申诉，向媒体求援等，其中信访是一种比较常见的渠道。综观2005年国务院出台的信访条例，可以看出有突出公民政治参与的意图。在提供公民的权利救济途径方面，信访是作为行政诉讼、行政复议等法定途径的补充。因此，要在符合中国国情的前提下，完善我国的行政救济体系，将信访等制度的变革与完善和行政复议、行政诉讼等制度的变革和完善结合起来，理顺相互关系，明确各自职责。第二，强化权利救济机构的独立性和权威性。从我国的实践来看，权利救济机构欠缺独立性和权威性，是制约救济制度功能发挥的最大障碍。权利救济机构受制于其他机关和领导个人意志，无法保持中立。因此，从体制等多方面进行改进，逐渐实现救济机构的独立性和权威性是公民公共事务参与权得到有效保障的必然要求。

五、结语

公民公共事务参与权的有效行使，是政治文明和法治社会的必然要求。行政法的核心问题是公共权力和公民权利的关系问题，行政法在调整权力和权利关系的过程中，对公民公共事务参与权有着不可推卸的保障义务。展望未来中国行政法的发展，对公民公共事务参与权的有效保障是其不可或缺的重要内容。