行政裁量权滥用现状及控制对策范文

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随着经济的发展和社会的进步，行政权呈现出不断扩张的趋势，其中一个主要的表现就是行政自由裁量权的产生。行政自由裁量权是一种灵活性很强的行政权力，由于目前我国有些制度上的缺失，现实中的行政自由裁量权仍有被滥用和逾越的现象，影响与损害了政府的合法性与权威性。如何规范并制约行政自由裁量权，对于加强行政法治建设，提升我们党的执政能力，都是刻不容缓的大事。

一、我国行政自由裁量权滥用的现状

当前，随着我国改革开放的不断深入，市场经济的日益发展，行政权渗透的领域也越来越多，而行政自由裁量权的滥用也在各个领域凸现出来。生活中的一些腐败行为多与行政自由裁量的滥用有关，如土地批租、工程发包承包、某些带有专营性质的特许经营、财政资金的投资补助奖励、金融资金贷款的审批，以至人事的安排、干部的使用等等。

（一）滥用行政自由裁量权的表现

1.行政自由裁量权公权私用现象

一些行政执法者在执法时偏离立法目的，没有考虑相关的因素，或者对不相关的因素进行裁量做出决定。一是一些行政执法人员滥用职权。假公济私、公报私仇、以权谋私，以实现种种不廉洁的动机。二是一些行政处罚显失公正。如行政执法不是出于维护市场秩序的目的，而是为了给自己的部门创收，结果行政执法演变成“为罚款而罚款，为收费而罚款”或变成自身情绪的发泄途径。三是一些行政机关拖延履行法定职责。行政管理的一个很重要原则就是效率原则，如果违反这一原则，或者出于某种不廉洁动机而拖延履行法定职责，也是不正确地行使了自由裁量权，人民法院可依法判决行政机关限期履行法定职责。

2.行使过程中对各方利益协调的失衡

某些行政机关在行使自由裁量权时违反了行政自由裁量权在处理事件时要遵循比例性和必要性的要求，使当事人各方的利益的损害和补偿不成比例或出现明显偏颇，导致协调结果不能充分保证行政管理相对人的利益和权利均衡。如实施裁量时对行政管理相对人个人的损害超过了对社会的利益，使得个人损害与社会获利显失均衡，相同情况不平等对待、责罚不相当、不遵循惯例、前后不一致，对两个在主要方面相同的案件作出违反公平、公正原则的截然不同的裁决。

3.程序实施和方法不当

当前我国基层行政管理人员的素质良莠不齐，有些人员是从附近乡村中招募的“协管人”。大部分协管人员不具有相应的法律知识，只是凭借资深工作人员的指点而行使部分行政行为。这就为行政自由裁量权行使的不合法，不合理，实施方法不统一、不规范埋下了隐忧。如部分行政执法人员故意拖延结案时间以获得利益寻租、降低处罚额度以规避适用一般程序等。或者采用的方法措施失度而与应该实现的目的相抵触。有时候行政机关受利益驱使故意不启动程序，而是故意拖延和设置障碍。对应适用简易程序的用一般程序，该适用一般程序的而用简易程序，也就是大家常说的“小案大办”或“大案小办”。

（二）行政自由裁量权滥用的原因分析

1.个人的私欲是形成行政自由裁量权滥用的根本原因

形成行政自由裁量权腐败的最根本的原因是个人的私欲。因为行政自由裁量权赋予行政人员在事实认定、情节轻重、处罚种类等裁量方面具有一定的选择权利，就使得行政权力的主体把公共权力当作是自己个人的权利提供了可乘之机。腐败的产生主要是个人私欲膨胀的结果，而私欲的膨胀必然导致权力的个体在名利问题的价值取向上发生错位和扭曲。行政权力腐败大都是围绕名利问题展开的。个人私欲的膨胀导致权力个体对金钱、物质、地位等的无限追求。如何能快速、有效地满足个人的私欲，在当今社会环境里，权力就成为满足私欲的最佳工具了。可见，行政权腐败是行政权力和个人私欲相结合的产物。

2.行政权力本身有被腐败的可能

行政自由裁量权作为行政权力的种类之一，和行政权力一样本质上都是一种支配他人的力量，从主观形式上讲，行政权力是公共意志的反映。但行政权力必须由具体的个人来行使，这就使行政权力有了内在的矛盾。它一方面需要体现公共意志，与社会公共利益相联系，另一方面又同行政关系的主体个人利益相联系。在行政权力的运作中，行政权力能给行政权力的主体带来金钱、地位、名誉等各种既得利益，这些本身就对行政权力的主体具有极大的腐蚀性，对满足其个人的私欲有很大的诱惑性。行政权力的主体与行政相对方地位是不平等的，行政权力的主体可以通过行政权力的行使使行政相对方按照自己的意志做事，这样容易使行政权力的主体产生一种特权思想。

二、行政自由裁量权的控制制度的改革与创新

在现代法治国家，权力的行使与控制总是相伴而行的。行政自由裁量权的授予，绝不是允许行政机关及其工作人员把它作为独断专横的保护伞，相反，应当实行有效地控制。

（一）对行政自由裁量权的内部控制

所谓内部控制，大致可以理解为行政机关内部自觉地为自己执行公务制定一定的行为模式并自觉遵守这一行为模式，以及行政机关上下级之间进行有效监督的控制模式。

1.通过内部行政程序进行控制

行政机关对行政自由裁量权进行内部控制的一个重要方面，就是通过内部行政程序来实现。制定与完善内部行政程序的意义在于提高行政机关的工作效率。但是，这样的内部行政程序本身也起到了对行政自由裁量权的滥用进行控制的效果。在实践中一些行政部门往往制定一些自己部门内部工作人员的工作规定与程序并公之于众，或者向公众承诺自己部门在处理相关的事务中要以什么样的标准做事情，并要通过某些方式得到公众监督。这些也起到了对行政机关拥有的自由裁量权进行限制的作用。自由裁量权的内部制约机制最为重要的环节，就是要加强行政机关做到自身监督。通过上级行政机关对下级行政机关及其工作人员，行使自由裁量权进行监督，当下级行政机关及其工作人员不正确行使自由裁量权时及时予以纠正，采取相应的补救措施。

2.通过法律条文的规定对其加以监控

《中华人民共和国行政复议法》以法律的形式确立了复议机关的权限和职责。但由于实践中往往会出现有些上级行政机关存在偏袒下级机关的倾向，使复议机关的作用不能充分发挥。基于此，我们必须大力加强行政复议工作，切实将《行政复议法》贯彻实施。我国《行政监察法》虽也以法律的形式对监察机关的职责和权限作了规定，但是要提高监察机关的监察力度，还应当健全行政监察的法律责任制度，比如《行政监察法》第四十七条规定：“对监察机关和监察人员违法行使职权，给公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，应当依法赔偿。”但此规定未明确赔偿的额度。所以对类似问题有关机关应作出明确的规定，使其更具有可操作性。

（二）对行政自由裁量权的外部控制

所谓外部控制，可以理解为凭借行政机关内部自我约束以外的一切因素对行政自由裁量权进行控制。外部控制从其性质上分可以分为权力制约程序化、立法控制、司法控制以及社会舆论监督(控制)，从而对行政自由裁量权予以更好地适用。

1.完善权力制约程序

我国在建设法治社会过程中，要想使行政主体在行使自由裁量权的时候合法、合理，并且要实现管理国家的目的，又不损害行政相对方的利益，就必须使该权力建立在程序化的基础上。首先要求权力授予程序化，所有自由裁量权的取得和享有应以法律的规定为唯一前提，由国家法律授予和确认，排除一切非法治权力取得的方式和途径。当然，权力制约必须程序化，它可以通过立法明示、司法矫正、宪法审查等几个制约机制来实现。只有这样才能真正实现行政自由裁量权的价值。

2.加强立法控制

我国现行的有关行政管理的法律、法规和规章，有关自由裁量权的规范很多，但是许多规范过于宽泛。有的只是规定了处罚种类而并无量罚幅度；有的虽规定了量罚的幅度，但是所做范围太大。同时，有些概括性的用语如“情节严重”“、情节较轻”等等，没有明确的标准，给操作带来了一定的困难。因此，在立法实践中，首先要把握的是立法机关在授予自由裁量权时要适当，应清楚在哪些情况下应当授予自由裁量权，哪些情况下应当授予羁束裁量权。要通过立法程序的完善，增加立法中行政机关裁量权的可行性论证，加大公众参与的力度，不要轻易地赋予自由裁量权。现在立法中有一种现象，在一些把握不大或者立法条件不太成熟或各方面意见不一致的情况下，往往通过赋予行政机关自由裁量权的形式处理。这种办法对控制自由裁量行为是不利的。赋予行政机关自由裁量权，必须要清楚为什么要授予自由裁量权，要明确行使这些自由裁量权必须遵循哪些原则，而不能利用这种方法回避立法中的矛盾，掩盖立法中的问题。其次，立法中必须明确授予自由裁量权的目的，行使自由裁量权的原则，对行政机关行使自由裁量权提出原则性要求，为司法审查提供依据，还可以通过立法解释、司法解释加以具体化。

3.加强司法控制

司法控制在这里是指司法审查。在行政法较为发达的美国“，司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政机关的行为是否符合宪法与法律”。我国现阶段的司法审查一般是指人民法院在行政审判过程中依行政相对人的起诉，对行政主体行使自由裁量权是否合法和是否显失公正进行审查裁判。司法审查是对行政自由裁量权的事后控制，这是控制行政自由裁量权的滥用的一个非常重要的手段。司法审查对于行政自由裁量权的司法控制主要可从以下几方面来进行：一是对行政自由裁量权有无法律依据进行审查，即合法性审查。

首先要看有关行政机关是否是享有对某案件进行处理权的主体，只有在他是合法的主体这一前提下，他才有可能获得一定的自由裁量权，否则他对该案件本身进行处理就是错误的，更无从谈起自由裁量权的合法性。其次要看行政机关作出决定时运用自由裁量权是否超出了相关法律的授权，如果超出法律所授权的范围，则属于滥用自由裁量权。二是对运用自由裁量权作出决定的行为是否违反法定程序进行审查。依照《行政诉讼法》及其司法解释的有关规定，如果具体行政行为的作出违反法定程序可能影响案件公正审判的，法院可以判决撤销或者部分撤销。因此，如果运用自由裁量作出的决定是违反法定程序的，则有可能导致上面的结果。三是对行政自由裁量行为是否显失公正进行审查。这一点可以看作是对自由裁量的合理性进行审查的体现。因为显失公正本身是一个需要人综合主客观因素进行认定的东西。

4.加强社会舆论监督

随着社会公开透明程度的不断加大，来自于多方面的监督也孕育而生。舆论监督就是通过各种社会团体、传播媒体以及人民群众对行政过程中的滥用行政自由裁量权的行为进行监督，通过媒体的曝光等形成的某种社会效应，促使行政机关及其工作人员能够及时纠正错误，促使行政机关工作程序的公正化、公开化，增加其透明度；促使行政机关转变官僚主义作风，也有效地遏制不正之风的衍生。行政自由裁量权，给现代行政管理带来了便利，是现代社会必不可少的东西，要给予高度重视。一方面对于裁量权要进行合理的使用，另一方面也不能放任，这就需要一套完整的制度来约束它，使其在法治的轨道内良好地运转。要加强对这项“权力”的控制，通过内外部的综合作用来使它以一种良好的方式运转，（四）社会保险费缴纳义务主体不清晰用人单位给劳动者缴纳社会保险是其法定义务，但对非全日制用工劳动者的社会保险由谁来缴纳、如何缴纳，法律没有作出具体规定。2003年劳动部的这方面规定在劳动合同法实施后是否失效不明确，导致用人单位无法落实其法定义务。实务中，有的用人单位把社会保险费放在劳动者工资里一起支付给劳动者，让劳动者自己决定是否缴纳；有的由用人单位缴纳；有的单位干脆不支付给劳动者也不主动缴纳。这些做法不仅给非全日制用工劳动者的合法权利带来了较大的危害，而且给他们今后领取养老保险费制造了障碍，同时也给社会安定留下巨大的隐患。

（五）解约的简化和法律责任的虚化并存

劳动合同法对当事人双方解除劳动合同作出了明确规定，除符合法律规定的即时解除劳动合同外，任何一方要解除劳动合同必须给对方一定的预告期，好让另一方有充分的准备时间，避免给对方带来经济损失。然而劳动合同法在非全日制用工制度设计上为解约的即时性和零成本，违反了劳动合同的持续性特征；非全日制用工未设置任何合同期限，使劳动合同的双务性演变为单务性；更为严重的是非全日制用工合同可采用口头协议，双方一旦发生纠纷，用人单位拒不承认其用工，给劳动者维权带来巨大的困难。

三、健全非全日制用工制度的具体措施

（一）明确规定相关的用工范围、工作时间

针对非全日制用工范围的不确定性缺陷，我国法律应把它限定为辅助性、临时性、季节性工作，并对该“三性”的含义给予清晰的界定，以防用人单位滥用非全日制用工。同时，对非全日制用工的时间可规定为：劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过四小时、每周工作时间累计不超过二十四小时，十五日工作时间累计不超过五十二小时。这样的时间规定既能较好地适应“三性”工作的需要，又符合非全日制用工的工资结算周期。一旦用工单位违反了上述之规定即视为与劳动者签订无固定期限劳动合同，且由用工单位对其没有违法用工、双方签订非全日制用工合同承担举证责任。另外，对在校大学生和未领取养老保险金的老年劳动者也应作为非全日制用工主体，以保护其合法权益。

（二）建立平等保护规则

为防止用人单位大量、低价、恶意地使用非全日制用工、规避法律的规定、逃避企业社会责任、损害劳动者合法权益，我国法律应改变以最低小时工资标准支付劳动者报酬的模式，德国的“比较性工资标准”非常值得我国借鉴和吸收。德国《非全日制用工和固定期限用工法》规定：“单位支付给非全日制用工劳动者的劳动收入按照该工人工作时间与全日制劳动者工作时间的比例折算，并且不得低于从事全日制用工的劳动者的劳动报酬，即全日制用工和非全日制用工劳动者在工资待遇方面采用实质平等原则。”笔者认为，这种强制性规定既符合国际劳工组织的平等保护原则，又能够极大杜绝用人单位滥用非全日制用工现象，因为用人单位一旦没有任何利益可以赚取，它们也就失去了规避法律的动力。

（三）落实加班加点工资制度

落实劳动权利平等保护原则，仅采用“比较性工资标准”远远不够，还要严格贯彻《职工带薪年休假条例》和《劳动合同法》第44条加班加点之规定，这样才可以有效地避免有些不法用人单位在遵守周和半月的工时标准的条件下，随意延长劳动者的每天工作时间和非法占用劳动者的公休假、年休假、法定节假日且不支付加班、加点费现象。此规定既符合劳动法的基本法理又与国际社会接轨。

（四）规定用人单位社会保险费的缴纳义务

用人单位给非全日制劳动者缴纳社会保险费本来就是其法定的社会义务，可由于劳动法规定的缺失，该项制度在司法实践中没有被认真地执行。为此，应当在立法中明确规定用人单位有义务为非全日制劳动者缴纳社会保险费；不仅仅要缴纳工伤保险，还要缴纳其他的所有社会保险和住房公积金。这样才能使每个劳动者“老有所养、病有所医、居有其所”。

（五）加大劳动执法监管力度

“徒法不足以自行”。仅有良好的法律制度不能解决我国非全日制用中工存在的大量问题，必须加大对劳动执法等部门的工作人员监管力度，建立严格的举报、内部检查、考核制度，严惩行政不作为、玩忽职守、滥用职权等违法、违纪行为，同时还要强化劳动行政执法人员的“执法为民”等社会主义人生观、价值观、道德观的教育，全面提高他们的综合素质。