行政强制执行权缺陷及成因剖析范文

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一、我国行政强制执行权配置存在的缺陷

我国现行的行政强制执行权配置即不一概把行政强制执行权授予人民法院，也不一概把行政强制执行权授予行政机关，而是在行政机关和人民法院之间进行一定比例的分配。即把行政强制执行权主要配置给人民法院，只把少部分行政强制执行权配置给行政机关的方式,行政法学专家应松年教授将其概括为这样的一句话“:以申请人民法院执行为原则,以行政机关自力执行为例外”。[1]但由于我国在进行行政强制执行权配置时，缺乏总体的理论设计和统一的指导思想,因此现行的配置方式存在明显的缺陷与不足,主要表现为以下几个面:

（一）政强制执行权的配置缺乏明确、统一、合理的标准行政强制执行权在什么情况下由行政机关执行，在什么情况下由人民法院执行，这在我国现有的法律中并没有明确的规定。而只是在《行政诉讼法》和新《司法解释》当中对行政机关和人民法院的执行权限作了初步划分,即行政机关在法律和法规明确规定有强制执行权时方能自行强制执行,否则一律申请人民法院强制执行。然而法律、法规又以什么样的标准来判断那些行政强制执行权由行政机关执行，那些行政强制执行权由人民法院来执行呢，这仍然不清楚。对此,理论上确立各种不同的配置标准。然而,这些标准很多仅仅只是学者根据现有有效法律、法规规定所作的一种学理上的分析。“目前并没有法律的明确规定,且这种具有很大的不确定性的标准本身又没有一种裁量判断的客观尺度和具有客观、公正性的判断主体,导致实际执行中出现诸多弊端”。[2]

（二）非诉行政强制执行行为性质不明确,不利于相对人的救济从机关的性质上我们知道，人民法院行使的是司法权，即判断权。行政机关行使的是行政权。我国现有行政决定的强制执行存在由行政机关自行执行，或者诉讼后法院强制执行，或者非诉申请人民法院进行强制执行。在非诉行政机关申请人民法院执行的情况下———行政机关提出申请,法院进行合法性审查,在作出肯定性判断的基础上,再由法院去实施行政机关的具体行政行为,此时法院的合法性审查行为行使的是判断权无疑,但是法院实施行政机关具体行政行为的行为究竟是行使行政权的行政行为还是行使司法权的司法行为呢?由于理论研究的不足和立法的滞后性,对此很难解释清楚。人民法院应申请的非诉执行行为因其经过法院的非诉讼审查且由法院执行,“已不是原来的行政行为,对其不服的,亦不能请求行政复议;因为其不是行政诉讼,一般不进行口头辩论,相对人和相关人的权益往往容易被忽略;因为其不是行政诉讼,对其不服的,亦不能提起上诉。”[2]因此,对此给相对人造成的不利，相对人很难获得相应的救济。虽然在我国的现行体制下,相对人还有唯一的申诉途径,但在现实中基本上难以达到“救济”的水准。

（三）与行政行为效力原理及其规则严重脱节

关于行政行为效力原理的通说认为，行政行为一经作出并自告知、受领或附款规定之日起，即具有四种效力:公定力、确定力、拘束力和执行力。其中，执行力最具有现实意义，它对于行政行为内容的实现起着决定性作用。行政行为效力原理在我国实体法上的主要表现是《行政诉讼法》第44条有关“起诉不停止执行”的规定。然而，现行行政强制执行却与其严重脱节。依行政诉讼法司法解释第94条的规定，一般情况下，人民法院在诉讼过程中，对被告申请强制执行的不予执行，只在极少数特殊情况下才可以先予执行。可见“，起诉不停止执行”实际上只适用于行政机关自力执行的情形。但由于在现行体制下，行政机关自力执行所占比重极小，因而上述原则已处于被“搁置”的状态。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第85条规定：“人民法院认为执行具体行政行为，确有错误，经院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关”。这就意味着被退回的行政行为就失去执行力了。然而，行政行为的效力除非被有权机关撤销，其一直有效。这样，一方面行政行为具有公定力、确定力、拘束力；另一方面行政行为却没有执行力。这不仅对行政管理不利，也违背了一般行政法原理。

（四）致使司法与行政的角色错位，浪费了有限的司法资源

从当前中国的现实来看，我国各级法院尤其是基层法院审判任务日益繁重。并且“执行难”成为法院生效的判决的“权威”的一大挑战，在这点上法院本身的生效判决尚且难以执行，更何况由行政机关申请的行政强制执行。因此，在这种情况下司法机关根本没有足够的精力去审查、执行大量的非诉行政案件。同时司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”。[1]换言之，人民法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，我国目前对行政强制执行权配置上，把绝大部分的行政强制执行权配置给人民法院，这使法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能“，法院成了政府机关的执行部门，司法权力与行政权力又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础。”[2]毫无疑问，这本身就是对司法与行政角色的一种错位。其在我国行政诉讼制度运行环境尚不尽人意的情况下，这无疑是对司法资源的浪费，且对于司法权威的树立也是一种不利。

二、现行行政强制执行权配置形成的原因

我国现行行政强制执行权配置形成有着深刻的社会历史背景，是受多种因素共同作用的结果：

（一）将执行权视为司法权的认识

该认识的实践依据源于刑事和民事执行制度。改革开放之初，在我国关于强制执行的法律规定仅限于刑事和民事诉讼法，而刑事强制执行和民事强制执行是由法院或在法院的指挥下实施的。因而强制执行权一直被实际上视为是司法权，应该由作为司法机关的法院行使而不应由行政机关行使。

（二）行政强制执行权的控制和约束

行政强制执行权的行使涉及到对人身权、财产权的强制措施的采取，需要由法律予以严格的控制，尤其需要有完善的行政强制执行程序的约束。而在现行行政强制执行体制形成之初，我国的行政法学研究刚刚起步，行政法制颇不健全，人们对于行政法和行政程序知之甚少。因此，无法从行政法理论和当时的行政法律中找到可以控制行政强制执行权滥用的有效途径。《民事诉讼法》规定了审理行政案件适用该法。在这种情况下，将行政强制执行权赋予法院，也就成了防止行政强制执行权滥用同时又能够找到法律依据的惟一途径。

（三）法院地位和威信的提高

法院地位和威信的提高及当时法院执行的有效性也促使更多的法律选择将行政强制执行权赋予法院。二十世纪八十年代初，由于法律不健全和传统观念的影响，行政机关主要依政策办事，在行政执行环节上，表现为手段不多，力度不够，威信不足，而法院基于其地位和威信由它出面执行有利于弥补上述不足，达到实现具体行政行为之目的，这促使更多的法律选择将行政强制执行权授予法院。

（四）模仿效应

在某一法律首先规定将行政强制执行权授予法院后，其他法律便产生了模仿效应。至《行政诉讼法》颁布，基于行政强制执行的现实，不得不确立了“以申请法院执行为原则，行政机关自力执行为例外”的行政强制执行体制。既在行政强制执行权的配置上把绝大部分行政强制执行权赋予法院来执行。从以上的几点因素我们可以看出，现行行政强制执行权配置体制的形成具有鲜明的时代性，它并非出于理论上的严格设计，而是缺乏审慎的价值思考与判断的。这也就决定了现行行政强制执行权在配置上并非合理，其在运行的过程中必然会引发诸多问题，需要引起我们的思索和解决。