从行政法角度审视钓鱼执法范文

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一、“钓鱼执法”的法律属性

“钓鱼执法”又叫“执法圈套”、“诱惑侦查”，来源于英美法。它和正当防卫等一样，都是当事人无罪免责的理由，主要用于刑事侦查中。为了打击犯罪，警察常常主动出击，制造陷阱，诱惑犯罪人，使其上当受骗，从而抓捕，将其送上法庭。可见，“钓鱼执法”最初来源于刑事侦查中，并且在实际应用中有严格的限制。“诱惑侦查”必须具备以下几个条件：第一，侦查对象是犯罪嫌疑人；第二，已经掌握其部分证据；第三，诱惑侦查时的事实不能作为犯罪证据。行政执法中的“钓鱼执法”是刑事司法中的“诱惑侦查”手段在行政执法活动中的违法运用，是指行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境或者机会，以此来收集行政违法相关证据，并对行政违法相对人作出相应处罚的行为。通过上海“钓鱼执法”案件可以看出，作为一名公司的司机，孙中界肯定不能算作犯罪嫌疑人，并且他以前也没有任何违法记录被执法者所掌握，而是他的义举让他钻进了执法者为他设置的圈套。在他还没有弄清怎么回事的情况下，被告知“非法营运”等候处罚。可见，在这个案件中，当事人根本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了所谓的违法活动，行政部门当然不应该惩罚这种行为，否则将会导致严重的法律后果。

二、“钓鱼执法”的行政法分析

（一）“钓鱼执法”违反了行政合法性原则。依法行政是行政法的基本要求,也是我国行政法治的追求目标。依法行政要求政府执法必须依据明确法律法规规定，不得擅自超越法律规定的范围、条件、标准、限度。由于执法机关握有庞大的行政权力,这些权力与社会公共利益是密切相关的,如不予以严格限制,则很容易被滥用。现阶段,我国没有任何一部相关法律规定,执法机关可以设立“诱惑侦查”去引诱本身没有犯罪意图的公民违法犯罪,然后将其抓获。并且在上海“钓鱼执法”案件中，执法者滥用职权，设置各种圈套引诱行政相对人“上钩”，并且不给对方申诉抗辩的权利，甚至采取非法强制措施让对方“认罪伏法”。所有这些都是对行政合法性原则的违背。

（二）“钓鱼执法”违反了行政合理性原则。行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。行政行为必须符合法律的目的；行政行为必须有合理的动机。上海市有关执法部门打击非法营运、维护社会公共管理秩序的目的是好的，但采取“钓鱼执法”这种行为既不合法也不合理。因为，行政机关实施行政行为应兼顾行政目标和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应当使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内。现代行政法治里有所谓“比例原则”，即行政手段应该与行政目的相匹配，“非法营运”虽有危害，但其危害的恶劣程度远低于暴力犯罪，因此，不能对其采用激进的“执法钓鱼”手段，这一手段既存在诸多不确定性风险，又破坏了社会成员间的信任与互助。其最终必然会使民众产生政府权力是否合理运用、政府是否诚信等质疑，从而影响政府的公信力，这也是与我们所提倡的法治是背道而驰的。

（三）“钓鱼执法”违反了程序正当性原则。在西方国家，对行政行为特别要求程序公正，因此，正当程序原则是它们行政法的重要基本原则。正当程序原则，其基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。上海的“钓鱼执法”则省略了这些法定程序,从立案、调查、到处罚几乎是同时进行，当事人本身没有任何的违法或犯罪意图,而执法部门采取行动勾引当事人产生违法、犯罪意图。违背了先有违法事实后有立案调查的行政执法程序规定,其非正当性应无争议。

（四）“钓鱼执法”违反了非法证据排除原则。非法证据排除原则是指通过非法手段取得的证据不能作为具体行政行为合法的定案依据。它实质上是行政法的正当程序原则在证据上的体现。对于这一原则，我国法律也有规定：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第58条“以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据,不能作为认定案件事实的依据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第2款。“被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述申辩或者听证权利所采用的证据是不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。”“倒钩”、“钓鱼”等取证方法毫无疑问属不正当手段，执法人员尤其是执法部门对此不会不明白。根据非法证据排除原则，这些证据应当予以撤销。中国政法大学行政法专家马怀德教授在分析本案时也指出“钓鱼执法广受诟病,其违法之处在于,非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证,违反了执法取证的基本要求。事实上,通过这些方法获得的证据是无效的,不能作为行政行为合法的证据”。[1]

（五）“钓鱼执法”折射出行政处罚的非规范化。《行政处罚法》第53条规定："罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项."。这是我国法律对行政处罚规范化做出的最明确的规定，但现实并非如此。一些执法部门为了调动人员的积极性，把处理每个案件与其经济利益挂钩，实行罚款提成返还政策。即行政罚款按一定的比例返还给执法主体，这就是所谓的“执法经济”。在“执法经济”的利益诱惑之下，个别执法部门和执法人员怀着极其肮脏的利益目的，用尽手段引诱守法公民“违法”，并把所设之套作为守法公民违法犯罪的证据。可见“钓鱼执法”内藏着一条“执法经济链”，执法牟利成为了“钓鱼执法”屡次发生的驱动力。“钓鱼式执法”里面的利益链条非常大，时间非常久，上海行政交通执法部门大队在2007年2008年的总结工作报告里透漏，罚黑车两年时间总共收入是5000多万，也就是说这个事至少从2007年开始的。最初的时候，其实是让人举报黑车，举报一辆黑车就奖励500块钱。一个人肯定不够，这些人就发展成了一个“钓头”，而“钓头”再组织其他人去专门举报黑车，去设套来陷害那些好人。到这个时候，整治黑车的目的已经变成了让好人钻进一个圈套里。现在的目的已经不再是整治黑车了，而是创收。可见，“钓鱼执法”的广泛存在，利益是祸首。

三、“钓鱼执法”的法律规制

（一）完善立法。我国法律制度中向来有重实体、轻程序的倾向，认为只要证据准确了，程序有些错误不要紧。其实，在行政执法中，程序占有重要的地位。在违法执法案件中，大多都是因为违反了执法程序，或是疏漏了重要的执法环节而导致违法执法案件的发生。而解决这一问题的根本出路在于制定统一的行政程序法典。统一的行政程序法既能通过程序义务约束、限制行政行为、减少违法行政行为的存在，又能通过程序权利鼓励、支持行政相对人参与行政行为的实施过程，监督行政机关依法行使职权。迄今为止，已经有美国、德国、奥地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷兰、挪威、希腊、日本、韩国等国家，以及我国台湾地区和澳门地区都制定了行政程序法典。[2]而我国行政程序法典至今还没出台，缺少对行政程序全面的规定，“难以树立行政执法人员和公众的正当程序观念”[3]，“钓鱼执法”就是对我国法治建设中正当程序的严重违背。因此，加快制定行政程序法是完善我国行政法律制度的重中之重。

（二）加强行政执法监督，提升政府公信力。行政机关相对于司法机关来说具有主动性、单方面性等特点,这些特点决定了行政权力相对于一般的国家权力而言更大、更容易被滥用,更容易侵犯行政相对人的合法权益。因此,为了使行政机关依法办事、遵守法律程序,有效的权力监督机制是必不可少的。“钓鱼执法”把政府的公信力推到了悬崖边上，严重损害了政府的形象，损害了公民的权利，而且会形成公民将来对政府不信任，甚至于在情绪上会有对立。“钓鱼执法”事件是对政府加强监督的一种良好开端，执法部门应按照职权法定、程序正当、诚实守信的要求提升执法水平,真正做到依法行政,真正接受来自各方面的监督,让各部门摆脱利益羁绊,公正执法,从而规避“钓鱼执法”的再现。

(三)规范行政处罚，斩断利益链条。行政执法的目的是社会管理而不是为获得利益，它不应成为政府创收的一种新模式。“钓鱼执法”中执法活动变成“钓钩”者的日常工作，变成一种谋生的途径，形成了“钓鱼执法”的利益链条。要斩断这个链条，首先，应减少执法机关的利益驱动，比如不能给执法部门指标的压力，就是说今年必须创收，罚款没收多少。其次，要求政府执法要完全依据法律，在法律的严格规定下执行。同时需要改变长期以来的罚没款返还制度，建立健康的工作激励机制，行政执法行为不能有收益行为。只有从源头杜绝了执法利益来源才能有效的遏制“钓鱼执法”的产生。