行政内部监控机制研究范文

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一、行政的监控的含义和意义

对于中国行政法学界目前所关注的“行政自制和行政法治”的问题，其核心问题在于探讨为了确保政府及其行政服务于主权者——即国民，而进行合法、正当的政府行政运行，即需要建立什么样的来自行政系统内部以及外部的监控·监督系统的问题。这也正是将成为所有国家今后的重要课题，即为实现“法的支配”、实现真正意义的法治主义应该具备什么样的具体制度的思考。

笔者长期以来以日本的政府·行政监控的方式，尤其是议会层面的监控系统为研究课题，在此简要介绍一下日本至今为止的学术争论和研究现状，以期能为中国学者的讨论提供参考。

二、行政系统内部的监督、监控及评价

（一）原有的行政监督、评价系统（年之前）

为确保行政运营正当进行，所开展的对行政机关的业务实施状况的评价、监督，被称为“行政监察”。到2001年为止，总务厅行政监察局所担任的监察业务为其典型代表。但由于近期逐渐出现了财政危机、预算浪费、以官僚为主体的政策决策体系屡屡失误等问题，日本国内关于建立确保行政经济性、效率性、有效性的行政监督评价系统的争论日益高涨。

综合以上诸多争论的行政改革会议的最终报告于1997年末出台，基于此报告1998年中央省厅（部委厅局：译者注）等机构的改革基本法制定出台。并以该基本法为基础，制定了中央各省厅的改革关联法，进行了大范围的行政组织改革。另外，基于前述报告的建议，2001年制定了行政评价法，从2002年4月开始实施“评价”制度［1］。

（二）行政评价、监督

依据2001年施行的中央省厅等机构改革关联法（内阁法的修正案、内阁府设置法、国家行政组织法的修正案等17部关联法律），原有的监察业务，被包含在广义的“评价”制度中，作为评价、监督业务由总务省行政评价局继续施行。

行政评价、监督和政策评价，都是行政监控的一种手段，因此具有共通性。但是，行政评价、监督主要侧重单个行政活动的正当性，相对而言政策评价则着眼于行政过程整体的正当性，在这一点上二者被认为是有差异的［2］。借用佐藤英世教授的分类，分别对“系统内部的行政评价、监督”和“准系统外部的行政评价、监督”加以概述：

1.系统内部的行政评价、监督

在行政组织内部有：上级部门对下级部门的机关监督；下级公务员对领导的监督；对违反公务员义务的惩戒责任，通过以上制度实施内部的评价、监督［3］。

2.准外部性的行政评价、监督

在内阁的总辖之下，作为对其他行政机关进行的准外部性的评价、监督制度包括总务省的行政评价、监督和财务省的财务监察①。在总务省的评价、监督中，总务大臣拥有向各行政机关首长要求对其机关业务提交资料、进行说明的权限；并且有进行实地调查的调查权；为维护风纪提出意见的权限（另外，总务省的评价和监督也包括对特殊法人和第一号法定受托事务所涉及的地方公共团体的业务，因为这些业务属于独立于国家行政之外，评价监督的权限也只限于调查权的程度）。

三、行政的系统外部监督、监控及评价

确保在现代国家的“国政”中占据中枢地位的行政的正统性（正当性），被认为是现代立宪主义的重要课题之一。对行政进行监控（控制），确保其合法性、正当性，一向被认为是议会和法院的任务，但是，试图在与国民的关系上，建立一个可以排除行政权的不当行使，使个人权利得以实现并得到救济的整体性系统的构想开始呈现。

（一）行政监督（监察）与国会的机能

1.实行行政监督的委员会

1997年12月部分修改了国会法的内容，众议院决算委员会改组为专门综合实行行政监督的决算行政监督委员会。

2.参议院的行政监督职能——参议院的独立性

1995年8月，参议院为了对行政财政机构及行政监察进行长期综合的调查，设置了“行财政及行政监督调查委员会”，并于1997年12月创设了具有独立调研员性质的行政监督委员会［］。参议院在决算委员会之外另设行政监督委员会的姿态，体现了与众议院相分离的参议院的行政监督、监控的独立性。

3.预备性调查制度（众议院）

所谓预备性调查，是指为了开展众议院委员会的调查或审查活动，委员会委任众议院调查局长或法制局长进行的必要的预备性调查，也称为“下调查”。导入该制度的理由是为了强化议院的行政监督机能，设立一个新系统，使少数派系可以便利地得到在议院进行行政监督活动所必要的情报。

4.议会对政府及行政的监控制衡权

（1）国政调查权

国政调查权是宪法52条明确规定的作为对政府、行政实行监控的议会权利，其调查对象涉及到全部“国政”（主要是政府行政）。在美国宪法中虽并没有明文记载联邦议会的调查权，但作为议会所固有的“默认的权利”，一直以来以总统为对象得到了积极的行使。德国联邦共和国宪法中，没有承认立法的预先性调查制度，但联邦议会认可主要以调查政府行政的贪污渎职行为为目的而设置调查委员会的做法［5］。

从日本宪法的文字来看，不能说没有包含立法的预先调查的内容，但该内容被认为是立法的辅助性手段，并非是其“本质性质”的阐述。杉原泰雄教授认为“国政调查权不仅是行政监控的手段，也是使政治问责能够得到落实的手段”；辻村御代子教授也认为其实质是“广义的国政监控权能”［6］。也就是说，国政调查权明确来讲就是“议会对政府及行政的监控制衡权”。

（2）质询权

国会议员作为一般性活动而对政府及行政进行的监控中，质询权是非常重要的。宪法第63条规定了内阁总理大臣及其他的国务大臣有出席议院会议，并进行答辩及说明的义务。以政府为对象实行的质询权，是议员针对国政实施中的各种问题而实行监督政府的行动，作为国民代表对政府及行政实行监控。对议院内阁体制来讲可以说，是固有的且不可或缺的行政监控权利。内阁通过对议员提出的问题进行回应、说明的形式，可以向国民阐述其自身政策的正当性。

（二）会计检查院

会计检查院是拥有独立于内阁之外的宪法地位，是从外部监控国家财政的机关。因会计检查院的职务性质，要求其具有极强的公正中立性，尤其是检查官的任免要接受国会的民主监督。1997年国会法修正后，国会也可以针对某些特定事项直接向会计检查院要求其进行检查并提出报告。因此，最近也出现了一种见解，认为会计检查院是居于内阁和国会之间，向双方提供情报的机关［7］。

（三）独立调研员

所谓独立调研员制度一般指从公正中立的立场处理关于行政活动的上访意见和不满等情况，或者依职权对行政进行评价监督的公共机关。日本也曾探讨导入该制度，但最终没有得到实现。只在地方公共团体的层次上，于1990年东京都中野区和神奈川县的川崎市尝试导入了该制度，其后缓慢地有所扩大。

（四）监查制度

在日本存在着尽管属于内阁的领导之下，但作为独立行政机关对人事行政进行评价监督的人事院，以及地方公共团体的人事委员会、监查委员等制度。另外，1997年为强化地方公共团体的行政监督机能，以地方自治法修正为契机导入了外部监查制度，使由律师或注册会计师等外部监查法人进行的监督成为可能。该制度被认为是从行政组织外进行的外部评价监督系统。

四、行政监控

日本学者对行政监控的概念及其法理基础，因其侧重点不同可以大致分为行政法学说与宪法学说。

作为行政法学说的代表，室井力教授认为，为实现对行政的民主性监控，从全局角度来讲，首先是现实承担着行政活动的行政组织的监控问题；其次，是对该行政组织的具体行政活动或行政作用的监控；再次，是为解决因行政组织或行政活动而产生的纷争，包括劳资纠纷在内的行政救济制度所构成的间接监控的问题［8］。

杉村敏正教授也认为，行政已经渗透在国民日常生活的很多方面，随着国民对行政机能的依存度的增大，对其进行民主性监控的必要性也日益增加，这是很明显的道理。这种对行政机能的民主性监控的法律原则，在英美法系国家被称为“法的支配”（RuleofLaw）［9］。如此，行政法学者的注意，主要集中在对行政的民主性监控的系统之上，“议会的行政监控”也定性为对行政的“审度监控”。

与此同时，宪法学者一直以来并不是单纯的“行政监控”，而是从“政府、行政的监控”来认识这个问题。并且，将议会的监控权分为“决定权性质监控”和“政治体制性质运营监控”这两方面。

这些理论的出发点主要是针对“行政国家”中议会的权力回复，对国民的行政责任的明确化等问题。手岛孝教授认为：议会的行政监控在广义上，和议会的全部职能是一致的；狭义上是指“议会对一般的行政活动进行的日常监督作用，即运营监控”［10］。高见胜利教授认为：该理论是缓和行政国家这一现实，探索对官僚体制进行民主性监控的理论［11］。

五、国政调查权的主要观点

至今为止，笔者针对议会对政府、行政的监控权的内容之一即国政调查权进行了一些研究，其中主要观点如下：

（一）作为议会监控权的国政调查权

作为近代国家中议会的主要任务之一，对内阁（行政机关）的监控任务被赋予了重要的地位，发展到现代国家中该任务的重要性可说是愈为增加。对政府和行政的政治性监控，属于民主主义的本质性要素，其法律（理念？）的形成被认为是存在于国民代表机关的监控权限之中。国政调查权可以看作是国民代表机关所具有的尤为重要的监控权的内容。特别是，议院内阁制度下的政府监控程序，只有在包含有尊重少数者调查权的调查委员会制度的议会政治体系中，方能有效地发挥其机能。

（二）关于地方议会的“百条调查权”

议会的监控、监督权，可以认为是为确保自治体行政能够民主、公正地进行，而施行的一项运营监控 议会对自治体行政的监控、监督权，是为对行政运营中居民缺失化、轻视化，即官僚体制的发展现象进行监督，而被确立的一种权限。在这种意义上，居民代表机关的行政长官所实施的内部指挥监督权、监控权，与议会的对行政的直接统治权之间，可以认为是相互补充完善的关系。并且，对行政长官和议会是否全面实行了这一机能进行监督的，正是作为主权者的居民。

在思考“监控”这一概念时，包括进行支配、管理控制一定行为的情形，和对一定行为施加影响的情形。前者可称为“支配性监控”，后者可称为“运营监控”。

议会具有立法权这一事实，被认为是“含有对政府、行政进行监控的意思”，此时，我们是将议会所专有立法权限的事实，理解为承认其具有对政府优越性的、支配性地位的支配监控权。议会通过进行个别具体的立法行为，使这种支配性监控现实化。

运营监控，则并非对权限行使直接进行监控管理，而是对权限行使进行一定的规制。进行规制，则需要具备一定的基准，参照这一基准，有时进行抑制，有时向一定的方向进行诱导，有时更要防止其向一定方向发展。运营监控中包含这些照会、诱导、防止的内容。

由于具有一定权限的机关，其权限的行使将可能会被事后追究责任，因此这将会促使其权限向一种“应然”（照会）的方向行使（诱导），使该机关的权限行使履行正当的机能。监控者未必便是问责者，但也会使行为者根据监控、问责机制承担明确的责任（被制裁的责任）。对权限行使可以追究责任与对权限行使可以进行控制，二者是有区别的。

最后，接受监控并不意味着居于弱势地位，这意味着其权限得到了实质性的强化（因被赋予了正当性）。因为，议会的调查权成为了“立法机关与执行机关进行集中对话的场所”，行政机关由于受到各种“监控”（本稿中论述的各种行政评价、监督等），其民主正当性与权限行使的合理性也得到了认可。