改善城管合格执法有效路径范文

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【论文关键词】行政执法；综合执法；规范化；专业化

【论文摘要】城市管理综合执法是解决多头执法、多层执法、执法扰民的一个主要途径。当前综合执法改革存在的主要问题是执法依据不充分、体制不规范、范围过于宽、人员素质差等问题。其主要原因是对综合执法及综合执法机构性质、功能、定位认识模糊。综合执法改革应遵循执法工作基本规律，坚持走规范化、专业化的路子。

我国正处于社会转型期，随着城市化进程的加快，城市管理问题进一步凸现。如何依法管好城市是摆在我们面前的一个重大课题。近年来各地积极开展城市综合执法改革试点，为我们加强城市管理探索了一条路子，提出了许多值得思考的问题。

1城市管理综合执法的缘起与发展

城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权制度。城市管理综合执法试点工作与传统的行业主管部门执法相比较取得了明显进步。但是城市管理综合执法目前面临着许多困难和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理综合工作健康发展。

2城市管理综合执法存在的几个问题及其原因

2.1关于执法依据问题实行城市管理综合执法的依据目前有两点。一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是，现行有关城市管理方面的法律、法规都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。

2.2关于综合执法范围问题，目前存在的主要问题是范围不统一依据国务院文件精神，城市管理综合执法主要包括8个方面。①市容环境卫生管理。②城市规划管理。③城市绿化管理。④市政管理。⑤环境保护管理。⑥工商行政管理。⑦公安、交通方面。⑧其他方面。除少数地方作了少于七方面的限制性规定，大多数作了扩张性规定。执法范围不统一造成的弊端非常明显。一是不利于法制统一。各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性。二是没有统一的主管业务上级，不利于各地进行正常业务交流，以提高业务水平。三是一些地方执法范围过大，增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，增加了工作强度，造成了执法不到位情况。同时肢解了行业管理职能，影响了整体行政管理效益。四是一些地方执法范围过窄，造成执法力量分散，执法覆盖面过小，增加了行政成本。

2.3关于综合执法体制问题目前试点城市都设立了城市管理综合执法机构承担综合执法职能。其机构名称、性质、体制诸多方面存在较大差异：一是机构名称不规范。有城市管理综合执法局、城市管理综合行政执法局、城市管理行政执法支队等。二是机构设置体系各异。一种是独立设置。有的设城市管理综合执法局，有的设城市管理综合执法局和城市管理综合执法支队，为一个机构两块牌子；有的设综合执法局，区只设综合执法大队。另一种是合署办公。城市综合执法局与城市管理委员会、城市管理办公室等行政机构合署办公。三是机构性质不统一。大多数地方将城市综合执法机构分为综合执法行政机构和具体执法机构。关于综合执法行政机构，个别地方为政府组成部门，大多数部门列为政府直属行政机构，个别地方定为部门管理机构。四是管理体制混乱。第一种是实行市区两级执法，以区为主的执法体制。第二种是实行市区两级执法，以市为主的执法体制。第三种实行市、区、街道三级执法体制。在街道设立综合执法机构，使执法重心进一步下移。

2.4综合执法部门与业务主管部门关系问题综合执法的一项重要内容就是将制订政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，改变政府部门既管审批又管监督的体制。其主要目的是规范行政行为和权力运作方式，解决“裁判员与裁判委员会分开”问题。由于配套制度没有及时跟进，造成综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。

2.5关于人员素质问题在组建综合执法机构时都对工作人员素质提了一定要求，但为了解决现有执法人员的出路，各地大都进行了变通处理。综合执法机构人员主体仍是原专业执法机构人员。这些人员大都年龄偏大、文化程度偏低，习惯于打“集团战役”和“人海战术”，对综合执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应。

3提高城市管理综合执法水平的有效途径

3.1加强立法工作尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，建立健全城市管理法律、法规体系。

3.2合理界定综合执法范围综合应包含两个层面的内容。从横向看，综合内容应一是重点突出。以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的职权。二是具有关联性。综合执法内容之间在性质等方面应有内在联系。三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，便于实施专业化规范管理。从纵向看，应重心下移，突出区执法机构在执法工作中的主力军作用。市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由区执法机构负责。新晨

3.3逐步建立规范的综合执法管理体制城市管理综合执法直接面对广大人民群众和各种类型组织，拥有除限制人身自由之外的种种行政处罚权，其工作任务之重、影响之大、难度之强超过了其他专业执法，必须走规范化、专业化路子，确保全国法制的统一，促进各地业务交流，提高执法水平，树立城市管理执法部门的良好形象。综合执法机构名称应规范，一律应明确为行政机构。具体执法队伍可设为行政执法局内设机构或直属机构，实行队建制。市设综合执法局，列为市政府组成部门。区设综合执法分局，为市执法局派出机构，列入区政府组成部门，实行双重领导，以市综合执法局领导为主。

3.4正确处理综合执法机构与行政主管部门关系积极推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，转变政府管理社会事务的方式。规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限。明确国务院、省政府业务主管部门对下一级城市综合执法机构的业务指导和监督职责，促进工作水平的提高。

3.5加强队伍建设，提高执法人员素质抬高进人门槛，将城市管理综合执法人员一律纳入公务员管理。坚持宁缺勿滥原则，逐步补充符合条件的工作人员。建立符合现代城市综合执法需要的科学的培训、考核、奖惩、薪酬等项制度，全面提升综合执法人员的政治、业务素质。

参考文献

1杨解君.中国大陆行政处罚及其走势[J].东南大学学报，2002，4