行政效能建构的切入点探讨范文

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从外部环境看，我国面临着与其他发展中国家的竞争。与发展中国家相比，我国长期所具有的劳动力优势在逐渐散失，我国需要通过改善投资环境和政府的行政效率来保持国家的竞争力。因此，我国面临着提高行政效率的压力。公共管理学从两个视角来审视政府管理，从社会的角度，政府应该要做什么，即社会的需求和关切;从政府的角度，政府应该如何回应社会的需求，因此政府行政效能建设包括两个方面的内容。一是政府为了解社会需求和关切而收集社会的需求信息。西方学者研究认为，在私人物品领域，生产者可以通过价格机制来获得消费者对产品和服务需求的具体信息，但是在公共物品领域却缺乏这样的机制来反映消费者的需求信息，因此需要建立公共物品需求反映机制，使公共部门能够及时、准确地了解公民对公共物品的需求信息，为政府正式回应社会要求做准备。二是政府需要对社会需求和关切的回应。政府的管理过程其实就是对社会利益和价值不断整合和调整的过程，政府行政效能建设必须面对社会多元利益和价值要求群体之间的博弈，并做出相应的行为和政策选择。美国行政学大师乔治．弗雷德里克森认为，在急剧变革环境下，以公共性为基础的公共行政必须在政治、价值和伦理方面进行恰当地定位，从而构建公共行政官员所遵守的价值规范，保证政府治理的有效性。从这意义上，有效的政府不仅是有效率的政府，而且还应该把公平、责任和顾客满意等社会价值纳入行政过程中，其行政行为应该体现公民对社会价值的关切。［5］

在社会需求信息的收集上，不仅需要收集强势集团的利益和价值需求，而且更应该获取弱势群体的关切。在回应社会需求上，需要体现公平的公共精神，并为自己的行政行为后果承担责任。随着我国社会主义市场经济和民主制度的发展，我国社会出现了利益和价值观念多元化的利益格局，群体组合或利益集团高度分化和社会化，但是我国的公共物品需求信息收集机制仍不完善，而且政府在回应各方的利益和关切时，存在着工作态度恶劣和责任心不强等工作作风问题。自党中央构建和谐社会的提出，政府把公民的公平、责任和满意等社会价值的观其提高到了战略的高度。因此，我国政府面临着行政过程中体现公平、责任、多元利益和公务员作风等问题的压力。综上所述，目前我国政府的行政效能建设面临着提高行政效率和提高政府行政过程中体现社会价值的双重压力。从理论上，政府对行政效率的强调与对社会价值的关切之间并没有本质上的矛盾，但是在具体的实践中却存在着某些冲突，这会造成政府在行政效能建设中陷入顾此失彼的困境。因此寻找行政效能建设的切入点成为政府展开行政效能建设的难点。

梧州市行政效能建设

(一)梧州行政效能建设的背景

梧州市位于广西东部，市区紧接两广边界，是广西的东大门。梧州曾是云、贵、川、湘、桂与粤港澳等地货运的交通要道，也是广西历史上现代工业最先兴起的城市和驰名国内外的百年商埠。近些年来，由于陆路的快速发展、广西建设重点的转移、传统思想文化的束缚等主客观因素的影响，使梧州逐渐散失了门户的功能，工业和经济实力在广西地级市排名持续下降。因此，梧州市委和政府提出了工业大会战，希望发挥地缘优势，通过承接东部转移的工业项目来提升梧州的经济实力。但这将面临着相邻的玉林、贺州、贵港等市的竞争。与其他市相比，梧州处于劣势的地位，而且每年还会受到西江水患和地质灾害的困扰。因此梧州只有从内部软环境上下功夫，推进政府行政效率、优化机关作风建设，才能与其他市展开竞争。但是政府存在的部门之间相互推诿，甚至对对投资者卡、拿、要等不法行为，恶化梧州市的投资环境，阻碍了梧州市的经济社会发展。正是在这样的形势下，梧州市委和政府提出了“两整一会战”的行政效能建设活动。

(二)梧州行政效能建设的内容和过程

所谓的“两整一会战”就是整顿机关作风、整顿投资环境和工业大会战。依梧州市委书记任爕康的解释，这三者是辨证统一的关系，整顿投资环境是基础，机关作风是手段，工业大会战是中心。根据梧州目前和未来发展的需要，市委政府确定120项对梧州经济社会即将产生重要影响的工业项目，以及以整治梧州地质灾害为重点的民生项目。围绕着这些项目，规定完成项目建设的具体时间，确定直接为项目提供服务的服务队和责任人。制定激励制度，对没按时、按质完成建设项目的责任人和服务队员进行处罚，给于提前完成项目的服务队和责任人一定精神和物质奖励。梧州的机关作风整顿工作主要是围绕着公民对机关作风的测评来展开的。梧州市委政府成立了效能办公室，并确立了受测评的51个机关事业单位。测评主体是被测评单位直接服务对象，这包括企业管理人员和工业大会战的项目业主、新闻单位记者、个体工商户、市民群众、人大代表、政协委员、各派人士、离退休人员等几乎涵盖市民的每一个领域。整个测评活动包括三轮测评，参加第一轮的是51个机关事业单位。在第一轮测评中排名靠后的市建规委等25家单位被列入第二轮被测评对象;第三轮测评对象是第二轮测评排名靠后的市环保局等10家单位。经过第三轮测评，市环保局、市食品药品监督管理局、市东泰公司3个单位多次测评综合得分排序靠后，群众满意度相对较低。市委政府按规定对市环保局、市东泰公司2个单位予以通报批评，向市食品药品监督管理局的上级主管部门通报其参加测评的有关情况。除此，梧州市委政府还建立了行政机关首问负责制、限时办结制和责任追究制等保障性制度，确保“两整一会战”有法可依。

(三)梧州行政效能建设的成效

梧州行政效能建设的成效体现三个方面。一是梧州招商引资的数量比上年有所提高。以2007年第一季度为例，全市引进外来投资项目(已领取营业执照)57个，投资总额14．3亿元，实际到位资金13．9亿元，同比增长10．2%。实际利用境外资金1709万美元，同比增长一倍。二是为投资者提供了便捷、优质的服务，直接推动了梧州市工业园区工业项目的落户和提前投产。三是机关单位作风明显提高。从对机关单位的测评数据可以看出，群众对机关单位的满意率在不断提高。

行政效能建设的切入点:梧州行政效能建设分析

(一)梧州经济发展的特殊性

梧州是广西有名的轻工业生产基地，也是私人企业云集的地方，但是近几年来，梧州的工业发展陷入了困境。一方面，梧州市形成了企业之间相互竞争的良好环境，但是企业的规模上不去，实力不强，容易受外部经济周期的影响;另一方面，限于自身的能力，梧州企业缺乏自主升级、提升技术的能力。因此梧州的企业只有在做大规模的基础上提升技术，展开产业升级。而经济规模的做大和产业的升级，离不开资本的注入和技术的引进，因此梧州试图通过工业项目的引进来达到外部资本和技术的引入，做大梧州的经济规模和实力。

(二)梧州行政效能建设的特殊性

工业项目的引进和民生项目的建设进需要投资环境的支撑，政府的行政效能和机关作风则是构成投资环境的核心部分。政府作为公共权力的直接享有者，拥有直接审批投资项目的审批权，以及和项目有关的其他事项的审批和核准的权力，政府的行政效率和机关作风直接关系着工业项目引进和民生项目建设的速度和质量。虽然梧州市委政府认为工业会战是“两整一会战”的中心，其实，我们从其具体操作上可以看出，梧州是围绕着工业项目引进和民生项目建设而展开政府行政效能建设的。一方面，梧州市委和政府要求工业项目服务队、责任人与项目主紧密沟通，及时了解项目主的需求，并主动协调相关的政府部门回应项目主的需求，从信息收集和对社会需求的回应上提高行政效能;另一方面，梧州通过机关单位的直接服务对象对机关单位展开服务效能测评，整顿梧州机关作风，为工业项目引进和民生项目建设提供良好的行政环境。因此，梧州是以“项目(工业和民生项目)为中心”的行政效能建设。

(三)以项目为切入点的行政效能建设

与我国其他地方一样，梧州的行政效能建设也面临着提高行政效率和实现社会价值的双重压力。但是梧州特殊的经济社会环境和经济发展战略为梧州的行政效能建设找到了突破口———工业项目引进和民生项目建设。工业项目和民生项目关系着梧州经济的发展和人们生活质量的提高，体现了群众的根本利益，因此梧州是以群众利益为切入点展开行政效能建设。工业项目引进和民生项目建设，不仅需要调动各方面的资源，而且涉及到梧州社会各种利益关系，因此这是检验梧州行政效能建设成效的有效方式。由于梧州的行政效能建设只是个案研究，以“项目为中心”的行政效能建设并不具有一般意义上的价值，但如果把这一个案上升到制度层面上来讨论，那么它就具有了理论上的价值和意义。

1．以行政效率提高为基础。新制度经济学认为，制度的变迁源于这样的认识:在现有的制度下，无法获得潜在的利益，因此人们试图改变制度以获得在现制度里无法获得的利益。［6］梧州行政效能建设面临的首要问题是解决行政效率的问题，但在现有的制度下，行政效率无法得到提高，因此需要推进制度的变革。在梧州行政效能建设中，市委和政府立足于提高工业项目引进和民生项目建设中的行政效率，从收集社会需求信息和回应社会需求入手，制定了确定责任人、限定完成项目的时间等一系列的具体制度。

2．以群众的评价为基准。机关作风的评价问题是行政效能建设的难点问题，因为作风问题无法物化和量化，需要相对者的主观感受。市民是机关事业单位直接和最终的服务者，也是机关单位作风评价的最权威发言者，因此梧州直接引入市民对机关作风评价的模式，从根本上解决了行政效能评估的难点。市民参与对机关单位的评价过程也是他们向政府表达他们意愿和利益的过程，因此这为市民利益和意志的表达提供了新的渠道，同时也弥补工业项目和民生项目建设过程中过分强调行政效率，社会价值体现不足的问题。

3．以制度有效执行为保障。梧州市委和政府为确保行政效能建的顺利展开制定了一系列的制度，比如有为“两整一会战”提供合法性的《梧州市进一步整顿机关作风整治投资环境活动实施方案》、《梧州市开展工业建设大会战实施方案》等制度，还有直接为行政效能提供保障的首问负责制、限时办结制和责任追究制等三制度。制度学者认为，比制度制定更重要的是制度的执行问题，因为制度的执行过程是利益相关者之间的利益实际调整过程，因此遇到的阻力比制定正度更大。梧州制度执行过程是由市委和政府领导主导，市效能办公室的直接推动，市民直接参与等方式，引入梧州社会各群体的力量来推动制度执行，以确保行政效能建设的有效、顺利进行。

余论:梧州行政效能建设中的不足

梧州的行政效能建设取得了一定的成效，但仍然存在一些不容忽视的问题。一是梧州市的行政效能建设是由市委和政府自上而下推动的结果，因此梧州行政效能建设面临着一旦失去市委和政府的推动是否能够持续的问题。二是行政效能建设是整个政府系统，以项目为中心的行政效能建设只可能触及到政府社会管理中某些弊端，只是局部的改革措施，其对整个政府行政效能的影响目前仍无法评估。三是在行政效能建设中，具体行政官员实际上处于弱势地位，当缺乏可以申诉的平台和无法平等地与监察部门对话时，他们的利益会受到损害，产生新的人道主义危机。（本文作者：奉海春、张晓明单位：梧州学院）