浅谈行政检察的内涵与边界范文

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摘要:行政检察,应当包括行政诉讼检察和行政行为检察。检察机关对行政机关行政行为的监督,不仅源于《宪法》关于检察机关法律监督机关属性的定位,而且有明确、具体的法律依据。这些监督依据包括《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》以及公益诉讼司法解释的规定。检察机关对行政行为监督的范围和手段应是有限的。检察机关既要积极作为,又要审慎操作,保持司法的谦抑性。

关键词:行政检察内涵;行政违法行为;法律监督

一、关于行政检察内涵的困惑

“两反”转隶以前,关于行政检察的内涵,在理论界和实务界均已形成一定共识,这种共识主要体现在2015年5月召开的第一次全国检察机关行政检察座谈会的会议精神中。当时受十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的鼓舞,会议认为行政检察的监督范围已经转变为行政诉讼监督(诉讼内监督)和行政违法行为监督(诉讼外监督)并举,行政检察的监督方法转变为抗诉、检察建议、督促起诉、提起公益诉讼等方式并用。[1]519检察机关在办理职务犯罪的过程中,必然会涉及认定行政机关工作人员行为合法性的问题,特别是侵权渎职案件,检察机关要直接判断行政行为的合法性,因此,检察权对行政权的法律监督并未引起太多争论。随着“两反”转隶,特别是2018年6月全国人大常委会审议《人民检察院组织法》修订草案第二次审议稿时,删除了原草案关于检察机关职权“发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权,应当督促其纠正”的内容,行政检察是否包括对行政违法行为的监督遂成为讨论的焦点。有人认为,检察机关的法律监督主要是对司法权运行中诉讼违法行为的监督,行政检察仅限于对行政诉讼的法律监督,并不包括对行政违法行为的监督。“法律监督从广义上讲,指的是检察机关的性质或宪法定位,是检察机关区别于其他国家机关的根本所在。而狭义上的法律监督是指对司法权运行过程中诉讼违法的监督。我们在坚持一元宪法定位的同时,要强化对诉讼违法监督进行独立工作部署,防止检察监督泛化、弱化,甚至边缘化。”[2]这段论述强调了法律监督权的诉讼监督内容,强调对司法权的监督,却否定了检察机关对行政违法行为的监督,而且没有说清在什么情况下使用广义的法律监督,在什么情况下使用狭义的法律监督,以及广义的法律监督是否包括对行政权的监督。有学者认为,检察机关的行政检察包括对行政审判活动的监督和对行政权的法律监督。前者虽可对行政机关产生间接的监督效果,但司法机关是其直接监督的对象;后者则通过检察建议和提起行政公益诉讼的方式来实现。[3]这种观点承认行政检察对行政违法行为监督的功能,但把该功能限定在行政公益诉讼领域,在公益诉讼领域之外,则否定检察机关对行政违法行为监督的职能。更有学者认为,在行政公益诉讼中,检察机关仅在诉前程序范围内可以对行政机关进行有限的监督,在诉后阶段则不能再对行政机关进行监督而只能进行行政诉讼监督。[4]这些观点虽然承认检察机关对行政违法行为的监督职能,但却对行政行为监督的范围和阶段予以严格限制。最高人民检察院第七检察厅在《2019年行政检察工作要点》(见最高人民检察院内网,以下简称《要点》)中指出,行政检察要依法履行行政诉讼监督职能,通过抗诉、再审检察建议等手段,实现对裁判结果、审判违法和执行等行政诉讼活动的全面监督。《要点》把行政检察的范围限定于行政诉讼监督,同时提出要加强对行政检察内涵与外延等重大理论和实践问题的研究,为行政检察工作创新发展提供理论支撑和引领。《要点》对涉诉的行政行为以及诉外行政行为能否进行监督没有明确要求,反映出司法实践对行政检察内涵的疑惑与审慎。行政权和法律监督权均为国家权能中十分重要的权力,两者在社会治理中会出现经常性的交织甚至碰撞,厘清两者的关系十分必要。另外,最高人民检察院提出了刑事、民事、行政、公益诉讼“四轮驱动”的发展战略,厘清行政检察的内涵对于实现该战略发展目标及全面履行检察职能具有重要意义。

二、行政检察中行政违法行为监督的内容

《人民检察院组织法》应当对检察院职能做清晰的界定。全国人大常委会在审议该法时删除了第二次审议稿中第十六条第二款关于“人民检察院行使上述职权时,发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正”的内容,成为人们否定检察权对行政违法行为监督的依据,造成了新的疑问。笔者认为,删除该款并不能成为否定检察机关对行政违法行为进行监督的理由。该条款在草案中并不是独立的、新的授权性条款,而是草案在列举检察职权的八项内容之后做的补充性、概括性解释。原草案之所以这样规定,只能说明立法者已经意识到,检察机关在履行已经明确规定的八项职权的过程中,会遇到行政机关违法行使职权或者不作为的问题,出于履行职责的需要应当由检察机关对其进行监督。《人民检察院组织法》为保证检察机关履行职责,赋予检察机关调查核实权,并可以对违法情形提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合,及时将采纳情况书面回复。该处的“有关单位”应包括行政机关,纠正意见、检察建议也应当包括对行政机关违法行政行为的督促纠正意见。

(一)检察机关的行政诉讼监督自然包含对行政行为的法律监督这种监督源于行政诉讼,但又不是诉讼监督,是性质不同的监督,是对行政行为的监督。《行政诉讼法》第六条规定:人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。行政行为合法性审查原则是该法的“帝王”条款,其内容是由人民法院对行政行为是否有相应的事实根据、法律依据,程序是否正当、行政处罚是否明显不当等进行审查。[5]14《行政诉讼法》规定人民检察院有权对行政诉讼进行法律监督,发现行政裁判存在认定事实证据不足、适用法律错误等问题时,可以向人民法院提出检察建议或者抗诉。人民检察院对行政诉讼进行监督,同样需要对行政行为的合法性进行审查,以便决定是否支持人民法院的判决。这种对行政行为的合法性审查,源于诉讼监督的需要,但又有别于行政诉讼监督,而是相对独立的对行政行为的法律监督。检察机关审查行政行为合法性,不能局限于书面审查,可以进行一定的调查取证。在发现行政机关的行政行为违法后,可以通过支持或反对法院裁判的形式实现监督的目的,也可以采用检察建议方式,建议行政机关纠正违法行为。

(二)行政公益诉讼本身就是检察机关对行政行为的法律监督在诉讼监督中,检察机关不是诉讼活动的发动者、推动者和决策者,而是在诉讼活动之外对诉讼作出评价,对诉讼中的违法行为提出监督纠正意见,具有超然的中立地位。[6]11-15而在行政公益诉讼中,不论是诉前督促履职程序还是诉后程序,检察机关均为一方积极参与者,是活动的发起者、推动者。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察机关公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定,人民检察院发现生态环境和资源保护等四个领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会利益受到侵害的,应向行政机关提出检察建议,督促其履行职责。发出督促履职检察建议以及为此进行的调查,虽具有为下一步提起诉讼做准备的作用,但尚未进入行政诉讼程序,是一种独立于诉讼之外、对行政行为的检察监督。[7]若提起公益诉讼,则是在督促履职检察建议无法达到保护公益目的情况下,以诉讼方式,借助审判的力量督促行政机关正确履职,这只是监督手段的变化,而监督的对象和内容并没有变化。有人认为诉前程序是检察机关以发出督促履职检察建议的方式对行政违法行为开展的有限的监督。目前讨论检察机关的行政检察监督,只能在公益诉讼诉前程序范围内进行,而否定诉讼后检察机关对行政违法行为法律监督的性质,这种观点忽视了一般行政诉讼与行政公益诉讼的区别。在前者中,检察机关处于原告、被告之外的中立地位,对法院的审判活动、行政机关执行法院裁判活动进行监督,自身没有诉讼请求,与裁判结果也没有利害关系,是诉讼的“观察者”。而在后者中,检察机关是诉讼的发起者,是独立的、有一定诉讼请求的原告,诉求的内容是要求行政机关纠正违法行为或不作为,行政公益诉讼是检察机关借助审判机关实现对行政机关的法律监督。因此,公益诉讼在诉前和诉讼后均体现为检察机关对行政机关的法律监督,虽然检察机关在提起诉讼后对法院审判活动有一定的监督职责,但监督的重点则是行政机关的行政违法行为。

(三)履行刑事诉讼监督及捕诉职能离不开对行政行为的法律监督在刑事诉讼中存在对行政行为进行法律监督的问题,同样是源于刑事诉讼但又不是刑事诉讼监督。在立案监督中,对刑事司法(侦查)的监督必然会涉及对行政执法行为进行监督的问题。行政执法权与刑事司法权虽由不同的主体行使,但两者的边界不是自然隔离而是交叉的。行政违法行为与犯罪行为主要区别不是行为类型的不同,而是行为社会危害程度的差异,刑事犯罪与行政违法的行为类型存在交叉和重合。[8]160为区分犯罪与违法的界限,最高人民检察院、公安部颁布了《刑事案件立案追诉标准》。在对社会危害行为调查的初期,危害社会行为的违法性质不明。有一些违法行为一开始是由行政执法机关查处,发现行为的社会危害程度严重构成犯罪时,方由行政机关向刑事司法机关移送。应当移送而不移送的,检察机关应监督其移送。在监督的过程中必然涉及行政机关执法行为合法性的审查问题,这种审查属于对行政执法行为的监督。相关的法规、司法解释也确认了检察机关对行政执法的法律监督权,例如《治安管理处罚法》第一百一十四条规定,公安机关及其人民警察办理治安案件,不严格执法或者有违法违纪行为的,任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告;收到检举、控告的机关,应当依据职责及时处理。检察机关在履行批准逮捕、审查起诉等职责的过程中,同样存在对行政机关的行政行为进行监督的问题。以高检建〔2018〕1号检察建议为例,最高人民检察院在办案中发现,性侵未成年人案件多发高发系学校落实校园安全管理、法治教育不到位所致,遂向教育部发出检察建议。教育部收到建议后及时进行回复,并按照建议进行了深度整改。因此,检察机关在办理刑事案件过程中,对怠于履职的行政机关提出督促纠正意见和建议,提升社会综合治理水平,同样属于为履行法定职责而对行政机关进行的法律监督。

三、检察机关对行政行为法律监督的有限性

检察机关监督行政行为的职能,包含于《人民检察院组织法》规定的八项职能之中,只不过有些情况下监督行政行为是检察权监督的直接内容(对象),有些情况下监督行政行为则是实现检察职能的手段。行政行为法律监督具有法律监督专门性、程序性、法定性等一般特点,同时又有监督的有限性特征。

(一)监督范围的有限性“在实现与行政权的权力制衡过程中,要避免检察权的过度扩张,以致陷入‘一般监督’的泥潭,造成对行政权的不当干预和对立法权的实质僭越。”[9]30在公益诉讼中,行政行为法律监督应限定在行政诉讼法、相关司法解释规定的范围内,特别是诉讼的范围,要受法院受案范围的制约。在行政诉讼监督中,应限定在对涉诉行政行为的合法性审查。对于与涉诉行政行为同类但未提起诉讼的行政行为,相关利益主体自行放弃权利,检察机关不宜再进行监督。但如果此类行政行为涉及国家或者公共利益,或者涉及国家法律统一实施的重大问题,则仍可进行法律监督。在刑事立案监督中,发现行政机关应当移送而不移送刑事案件或者有关证据的,应当进行监督。

(二)介入方式的有限性检察机关的介入,应当限定为“履职中发现”。行政行为法律监督包含于检察院组织法规定的八项检察职能中,只有在履行八项职能过程中进行行政行为法律监督才符合合法性的要求。行政行为法律监督是一种事后监督而不是事中、事前的审查,是单项的而不是普遍性的审查,因此需要保持司法的谦抑性。

(三)监督手段的有限性在“两反”转隶后,检察权分离了除部分司法人员职务犯罪之外的侦查权,检察机关对行政机关的监督主要依靠纠正意见、检察建议。为调查是否存在行政机关违法行使职权或者不作为,检察机关可以进行一定的调查核实,收集证据材料,但不能使用查封、冻结财产及限制公民人身自由的强制措施。在检察建议无法解决时,可向法院提起诉讼,由审判机关居中裁决,在认为检察机关诉求合理时支持并强制行政机关履行职责。“在公权力运行的监督保障机制中,检察监督只是整个监督体系中的一部分。检察监督制度的完善应当服从于整个公权力监督体系的高效运行,服从于国家和社会。”[10]170检察机关对行政行为法律监督于法有据,行政检察应当包括对行政违法行为的监督,但监督的范围和手段是有限的。检察机关在履行此项职责的过程中既要积极作为,又要审慎操作,保持司法的谦抑性。

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作者：薛万庆 李应敏 单位：河南省社旗县人民检察院检察长