“相对集中行政许可权”的启示范文

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行政权力是一切行政现象的起始，行政管理的生命线。实践中由于行政管理的需要，行政权力分配给行政主体行使，各个行政主体成为了承载行政权力的实际载体。政府行政管理制度的核心集中表现为行政行为实施过程中以某种形式表现出来的权力的集中或是离合及其与行政职能的关系［1］。而行政现象的终局则表现为行使行政权力的行政主体的责任承担。如何进行权责的分配与行使是研究所有行政现象的切入点。行政许可权的相对集中作为大陆地区大部制改革的先行试验场，推动了地方行政管理创新，提高了行政效率，简便了行政许可申请的程序而广受好评；另一方面权力的集中忽略了行政事务的专业性、行政权限的分配以及行使权力行政主体终局责任的承担等问题。这种行政现象是否违背行政法的基本原则，其适用范围是否应当有所限制，是大陆地区与台湾地区共同面临的问题。而大陆地区亟需解决的“网状”行政权力分布下的行政执行能力低下问题，实践中相对集中行政许可权各“职能部门”对行政审批局的抵制，不承认最终审批结果等棘手问题或许可以在台湾地区的“行对集中行政许可权”制度的研究中得到启示，探寻到一条崭新的路径。而对台湾地区“行对集中行政许可权”制度的研究必须先从厘清与大陆对应的相关概念着手。

一、台湾地区对应概念释义

大陆的“行政许可”概念在台湾地区即指“行政处分”，意为“经过法律的特别规定，为了预防在个别案件中的发生的违法行为，某种特定的计划或者行为，本质上虽然并不是法律上禁止或者受到负面评价的活动，但是必须要经过相关主管机关的‘许可’才能进行。”这个必须经过行政机关审查决议才可为的法律规定的实质意义在于禁止未经许可而为该行为。反之，如果行政机关不能证明有法律上的应该拒绝的理由，则应该予以许可。台湾地区法律上规定的“室外集会游行的许可”“营业执照”“驾驶执照”等的核发同大陆“许可”的性质并没有差别。然而许可的核发，实质上在于恢复公民原有的自由权以及财产权，并没有增加新的权利。如果公民未经许可从事须经许可的行为时，是“形式违法”，但如果行为内容违反法律，则构成“实质违法”。“在众多行政许可的类型中，如果行政相对人不仅恢复了未经法律禁止的法律地位，并且因此还获得了公法上的权利，这便是行政许可中的‘特许’。”

因此，获得特许地位的行政相对人有时必须向主管的行政机关缴纳“特许规费”。在行政处分的实施过程中，台湾地区为提高行政效率也设置了“单一窗口”“联合服务中心”，类似于大陆地方政府设置的一条龙“便民服务大厅”“一个窗口对外”。这种做法将申请人的涉及不同行政机关权责的申请案，从提交申请书到执照核发集中在同一地点办理。然而，这只是物理意义上场所的集中，而非实质意义上的行政权力集中。实践中，由于各个机关仍然掌握并且行使其本有的权责，各自本位，重复审查，甚至意见相反。这样的集中有时反而并不能提升行政效率。例如，台北市徐州路上中央联合办公大楼各相关部门机构都在同一个高楼各层内联合办公，但是却未能如确定计划的裁决一般有集中事权般单一窗口的作用。近些年来，效仿德国行政体制的台湾政府为创新政府管理手段，提升行政效率，必然会从这种物理意义上的集中转向真正的行政权力的集中。“行政计划确定程序”便是突破了物理意义上的集中，真正实现了行政权力的相对集中。

“行政计划”在台湾地区是一种特殊的行政行为，因为要根据其决议与生效的形式而定，这样有时其拘束力是建立在其他形式上的行政行为，如行政处分或命令，甚至于个别指示、行政规则、内阁决议等的废止，也不排除会表现为传统之外的形式。行政计划确定之后还必须要经过一定的程序才能确定与执行。这个程序便是“行政计划确定程序”。这个程序包含了拟定计划、公开计划、举行听证、最终审议。台湾地区的行政确认计划仅适用于涉及多数公民切身利益的重大公共工程领域或者特定的土地利用，例如大型捷运的修建、水电厂与高速公路的规划与许可、新市镇的开发等。经过“行政确认计划程序”，行政计划确认机关最终会做出“行政计划确认裁决书”，并且不再需要得到其他涉权行政机关的授权与同意。这整个程序有效地将繁琐的行政手续汇整在一个统一集中的程序中，便利了行政相对人的申请以及听取相利害关系人意见，从而合理配置社会资源，调解兼顾了各方利益，也提高了政府部门的公信力。“行政确认计划程序”实施过程中，会有统一的行政机关依照统一的行政确定程序进行实质性审查，并且制作行政确认计划裁定书，核发许可与执照。确认计划裁决书应当包含涉及申请的各种许可与相关行政机关的意见，内容上应当具备申请执照所需的全部材料，相当于把原本各自分开的许可材料全部汇整在一起，申请人只需启动此程序便可以走完申请执照的全部程序，这种依照行政确定计划程序相对集中的行政权力做出行政行为的方式极大地方便了行政相对人，节约社会资源、行政成本。

二、行政权力相对集中的法律依据

确定计划机关根据行政计划确定程序中的听证程序有效整合各方行政机关意见，而最终决定是否核准拟定计划。这个过程中，虽然其为实施计划所采取的必要措施以及行使的行政权力原归其他行政机关执掌，但是既然已经过有关行政机关在听证程序中表达意见，这些意见必定会被确定计划的行政机关纳入考量。因此，为集中事权及提高行政效率，台湾地区《行政程序法》第164条明确规定：“行政计划有关一定地区土地的特定利用或重大公共设施的设置，涉及多数不同利益之人及多数不同行政机关权限时，确定其计划的裁决，应经公开及听证程序，并得有集中事权的效果。”确定计划行政机关行使了原本具有行政处分权力的行政机关的权责，得以按照行政确定计划程序最终审议并且做出确定计划的裁决，具有明显的行政权力“替代效果”或者“集中效果”。但是台湾地区有关行政计划的法律法规中，迄今为止并无集中效果的规定，因此计划的确定经常会稽延多年，不仅不能迅赴事功，而且对有关行政机关以及行政相对人，也都构成了沉重负担。因此台湾地区法务部版的“行政程序法草案”有鉴于此，曾在第156条中明文规定：行政计划经行政计划确定程序裁决生效的审议决定，行政计划及其相关设施的必要设施不需要再经其他行政机关的核准或特许便可以直接实施。纵观拟定行政计划机关所实施计划所必要行使的权力与措施，全部是属于其他行政机关的权限，原本应得到其他机关的核准或者同意，但是在“行政计划确认程序”中却无须经过其他行政机关的核准或授权、认可，并且“行政计划确认书”一经裁决便产生最终的法律效力。台湾地区实务部门立法院法制局罗傅贤局长认为这样规定有两个原因，一是因为“其他行政机关”已经被包含在行政计划确定程序中听证程序表达意见的行政机关中，因此其在听证程序中表达的意见会被正式记录下来，而确定计划的行政机关在作出行政计划裁决时肯定会加以考虑斟酌；二是为了提高行政效率，使得确定后的行政计划顺利、快速的实施，避免再次征询有关主管机关同意或者其意见出现反复等繁琐程序或者节外生枝。

三、行政权力相对集中的困境与限制

行政主体的设置经常有多数，为保证行政的统一、高效，避免权限纷争，出现“利益”一哄而上，出现“责任”推诿塞责，公民也可辨明行政主体的职责与权限，必须对行政权力进行明权与确权。此外，有管辖权的行政机关，依其业务需要，配置有专业的行政人员及必要的设备，也是为了确保行政工作的效率及品质。无论从公行政或公民的观点而言，行政机关的管辖权皆属无可或缺的法律制度。反观台湾现行行政法规，虽然也针对特定事物规定其“中央”及“地方”的主管机关。但同一级政府如有多数同一性质的管辖机关，应如何认定其主管机关，以及管辖权变更时应如何处理，却并没有统一规定。行政主体及其所属行政机关，依管辖权的分配，只能在其管辖权的范围内行动。这也是“法律保留原则”的具体体现。一个行政机关必须在法律规定的范围内行使自己的职权，绝对不能超越行政权力的界限去干涉其他的行政机关的权限，不侵犯及不干涉其他行政主体或行政机关权限时，才可以采取公权力措施。这在台湾地区表现为“管辖权规定的绝对性”原则。

但仔细反观确定计划机关作成行政计划裁决时，似有违反“管辖权规定的绝对性”原则或者其本身已经成为了“管辖权规定的绝对性”原则的一个例外。根据台湾地区《行政程序法》第11条第1项及第5项，确定计划机关的裁决取代其他机关依法享有管辖权作成准否的决定，直接变动了法规所确定的管辖权或权限分配秩序，所以应适用法律保留的原则。然而在台湾地区目前并没有一部正式的法律明确、详细规定具有“集中效果”的行政计划确认程序。适用的范围仅仅停留在《行政程序法》第164条规定的某些特定的土地利用以及重大公共设施的设置。而且由于没有详细的权责分配法律规定，实践中又由于行政权力的集中“兹事体大”，台湾地区行政计划确定程序进行之前往往会有一个“艰难”的先行协调程序，这个先行程序主要由相关行政机关“先行沟通协商”出来一个终局负责的机关，这个终局负责的机关行使“集中的权力”，也要对最后的行政计划负责。行政权力明确的行政机关往往会惧于当然行使其他行政机关的权力，更加害怕承担最终责任，因此对于具有“集中效果”的行政权力集中适用范围十分有限，采取十分审慎的态度。台湾地区“集中事权的作用”将依其他法律本应该由其为核准或者同意的其他机关的管辖权，由确定计划机关所取代。然而，将其他行政机关管辖权及权限被确定计划机关的裁决所取代，并非意味对该计划的当然核准以及其他行政机关的权限必须全然要缴械。忽略行政权力实施的专业性统一由一个行政机关行使，会适得其反。在实践中，如果某些行政计划中涉及的内容或者设施、需要审核的对象，具有高度的专业性或者特别的危险性，就需要对行政确认计划程序的集中行政权力的效果加以限制，例如要求该具有危险性设备，仍应经原主管行政机关的核准。①

四、对大陆相对集中行政许可权的启示

行政权力总是上演着分配、再重新分配的历史，但始终围绕着提高效率、合理布局的行政目标。大陆相对集中的行政许可权作为横向行政权力配置的试验场，是为了实现保护公民的合法权益、对社会秩序的良好治理，分权与集权都是必不可少的。因此如何有效的分配与合理的使用行政权力、提高行政效率，一直是相对集中行政许可权产生的源头与研究的重点。

（一）现状与问题阐析目前，大陆地区“网状”分布的行政权力具有行政成本高、行政执行能力低下、不能有效节约公众获得社会公共成本等诸多缺点。从本质上来看，这是一种上级指令型的行政管理体制，而不是西方社会的公民导向型行政管理体制。这种上级指令型行政管理体制下，同层级的政府部门机构之间容易出现权限冲突。为解决此问题，“行政审批局”模式应运而生。这种模式将行政许可权力相对集中，交由一个行政机关行使。原本旨在提高行政效率、服务方便公民的行政权力相对集中，在实践中却时常适得其反。因此自出现便一直为学者诟病。有学者认为，“行政审批局方式不仅不能确保行政机关正确有效进行行政活动以及便利行政相对人的行政许可申请、得到行政许可价值，而且也不能体现促进行政体制改革、创新行政管理方式。总之，行政审批局模式存在明显缺陷。”也有学者对行政审批局存在的现实障碍总结为“运动式、形式化痼疾犹在”［7］。针对“行政审批局”的已经出现的问题，通过研究台湾地区的“行政确定计划程序”不难发现，“行政审批局”模式如果不进行完善与变革，根本无法彻底解决权限纷争、集中权力、提高行政效率的问题，而且行政事务的专业性、特殊性等因素都会深刻影响集中的效果。再次，我国地方实践中针对相对集中行政许可权的实验已经从单纯的从物理空间上的集中转向“行政权力”的集中，但针对“行政许可权力的相对集中”只有一个大致方针式的规定，配套具体的操作细则并没有跟进，也缺乏法律规定的统一的受理、审议程序，对其审议结果法律效果的确认等。

（二）对策与路径建构台湾地区“行政确定计划程序”在行政权力集中的过程中曾经出现的问题是大陆实施“相对集中的行政许可权”过程中正在面对的困境；其在实践中已经探寻出的经验正是大陆所缺乏的。因此，在“行政审批局”模式存在明显缺陷，解决不了诸多问题的情况下，分析借鉴台湾地区“行政确定计划程序”制度从而完善相对集中行政许可权制度是一条崭新的进路。

1．适用范围的限制行政权力从来都没有绝对的集中，如何厘清行政权限又不失行政专业性是相对集中的行政许可权在实践中面临并且首先需要解决的棘手问题。忽略了行政专业性而统一进行行政权力的“相对集中”，并不当然适用所有的行政活动。台湾地区只适用于“土地的特定利用与设置重大公共工程”，并且排除了高度危险性、特定专业性的行政事务。因此，大陆在相对集中行政许可权实践中针对普通的不具备行政专业性的登记、行政许可等行政事务可以适当集中，特许、认可和核准不宜集中或者重点探索式的集中，高度专业性的或者特殊、危险性的行政许可不适宜集中。而涉及公民切身利益的重大公共工程或者土地利用的行政确定计划则可以探索相对集中。

2．规定统一适用的程序完善行政审批局模式，实现实质意义上的行政权力的集中是大陆行政审批制度改革的关键。大陆的行政审批局模式滥觞于上个世纪的计划经济体制。这种以消除市场自由竞争为目标进行资源配置的模式与经济体制转型的需要产生了巨大的摩擦，因此必须变革。“行政审批制度的变革必须从多方面着手推进形成合力，尤其是明确的法律规制，才能有效应对实践中产生的巨大阻力。”借着学界呼声日益高涨的“行政程序法典”东风，只有在法律中明确规定相对集中行使行政权力的统一程序与明确的授权机关，规范行政权力的行使，听取相关权限行政机关与利害关系者的意见才能有效改变以审批为核心旧的行政管理体制下的“痼疾”。反观台湾地区的“行政计划确定程序”制度的经验，我国的行政管理改革今后应当更加重视的是程序集中。因此不管是一般的行政许可事务还是涉及公民切身利益的重大公共工程审议决定都应该由行政程序法来明确规定。再次，法律不仅要明确规定相对集中过程中的程序以及确认行政权力集中行使机关最终决定的法律效果，更要明确规定相对集中进行之前的事前沟通协调程序以及事后评估与监督程序。

3．从源头上厘清责任大陆的实践中，多有相关权限机关以及职能部门并不承认由一个行政机关审议做出来的终局审批决定，形成对行政审批局的集中行使行政权力的抵制的情形，其往往会要求行政相对人必须针对许可事项向其再次申请许可才颁发执照或者发生法律效力。并且目前针对“相对集中的行政许可权”如何操作的其他具体配套措施与规定并不明确，最终的法律责任究竟应当如何承担十分模糊。这样的权责分配之下，使得最终审批决议的实施举步维艰。台湾地区也存在同样问题，因此实践中探索出了一个事前利益协调程序，各权限机关首先沟通协商从而确定最终行政权力集中机关及其责任。大陆审批决定作出前如果也能首先进行各方利益的协调，从源头上厘清责任的分配，便可有效避免事后“无人负责”的尴尬局面。

4．加强事后评估与监督行政许可不仅是强权政府的产物，而且其本身的施行需要耗费大量的行政成本。大陆的政府部门在行政活动实施的实践中不断探索完80善相对集中的行政许可权制度，本意便在于优化资源配置，利用有限的行政资源更好地服务公民。台湾地区虽然在实践中探索出来了完善的程序来确保完成“行政计划确定”的目标，但是并没有明确规定最终决定达成后的评估与监督，使得最终行政目标究竟有效达成多少不得而知，难免事倍功半。前车之鉴，后车之师。必须加以评估与监督。因此，大陆的相对集中行政许可权应当做到只要有相对集中，一旦最终审批决议形成，就应当有配套举措对最后决议能否得到有效的实施并完成预期的行政目标加以评估与监督。

五、结语

“大陆地区行政审批制度的改革不仅奠定提供了相对集中行政许可权制度存在的基础性条件，相对集中行政许可权制度的发展也反过来有效促进了行政审批制度的变革与行政管理方式的创新。相对集中的行政许可权制度与行政审批制度改革和行政管理体制的创新之间互为营养与土壤，三者互相依赖，不可分离。”对于大陆而言，解决“行政审批局”模式的困境，发挥相对集中行政许可权的优势，是一个需要实践与理论同时发展的漫长过程。这个过程也受制于我国的行政审批制度和大部制改革的进程与深度。台湾地区《行政程序法》自2001年颁布实施以来，其中有关对“行政计划确定程序”具有“集中效”的规定对于提高行政效率、规范行政权力的行使功不可没。大陆与台湾地区有着共同的文化渊源与历史脉承，对其法律制度的研究与学习有着先天的优越性。反观台湾地区“相对集中行政许可权”制度的经验教训可以探寻出一条解决大陆“行政审批局”模式的困境的有效路径。制定统一的“行政程序法典”，采取审慎的态度将行政许可权力相对集中，有限制地适用于部分行政事务，规定事前利益的协调沟通与最终行政权力行使机关的推举程序，制定明确、统一、详细的行政许可权相对集中程序以及事后权责的明确与承担等正是我们行政审批局模式亟需完善的。而完善行政审批局模式，实现实质意义上的行政权力的集中恰是大陆行政审批制度改革的关键。

作者：岳 琨 单位：中国政法大学 法学院