行政许可年检问题分析范文

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定期检验制度作为一项行政管理手段在我国行政许可领域内早已得到广泛运用，①而《行政许可法》作为我国统一的行政许可法典则从客观器物层面对行政许可定期检验制度作了规定。②笔者认为，虽然我国行政法领域很早就已经规定了行政许可年检制度，但是由于理论界一直未能对行政许可年检制度进行透彻的反思和深入的分析，导致理论界和实务界对行政许可年检制度的认知一直存在“消化不良”的问题。实践的迫切需要迫使理论界关注行政许可年检制度的研究。③本文以提高行政许可监管质量为目标，在对当下我国行政许可年检制度实践中存在的问题进行剖析的基础上，对我国行政许可年检制度的定位以及年检程序问题作如下探讨。

一存在问题审视:把脉行政许可年检制度实践之症结

笔者认为，我国行政许可年检制度实践中存在的问题主要表现在以下五个方面。

(一)年检制度定位不统一:影响了行政许可年检制度实践的统一性

《行政许可法》作为我国统一的行政许可法典并没有对年检制度的制度定位作出直接、明确的规定，只是通过明示列举的立法体例规定行政许可监管机关可以根据法律、行政法规的规定对涉及公共安全、人身安全的设备、设施进行定期检验。实践中，也正是由于我国统一行政许可法典有关行政许可年检制度定位的缺失导致了当前不同规范层面年检制度定位不统一的问题，而这一问题在实践中则又大大影响了行政许可年检制度实践的统一性。概括而言，有关我国行政许可年检制度定位的理论观点与实践做法主要表现为以下3种观点。1．“行政许可条件定期确认说”“行政许可条件定期确认说”认为年检是行政许可监管机关对行政许可持有人所进行的定期检验，是对行政许可持有人获得行政许可以后，是否继续具备行政许可的条件所进行的一项定期确认制度。例如，有学者认为:“年检是由一定的行政主体进行的，对被许可人是否遵守《行政许可法》的规定，维持其取得许可时的状态，依据相关的法律、法规所进行的检查，并作出具体的、单方面的、能直接产生、改变或消灭法律关系的决定。”［1］“行政许可条件定期确认说”这一观点在我国有关行政许可年检制度立法中有充分体现，例如，《公司登记管理条例》第51条规定:“公司登记机关应当根据公司提交的年度检验材料，对与公司登记事项有关的情况进行审查，以确认其继续经营的资格”。《注册会计师年检办法》第2条规定:“注册会计师年检是指注册会计师协会对注册会计师的任职资格进行的年度检验。”2．“行政检查说”“行政检查说”认为行政许可年检制度仅仅是一项行政许可监督检查制度，是行政许可机关对行政许可事项进行监督检查的一种手段，它在本质上是属于行政检查的范畴。例如，建设部原部长汪光焘认为年检并不是一个单独的行政许可事项，而是加强对许可事项实施监督的一种方式，其主要目的是考察被许可人从事许可事项的情况，并依法处罚被许可人违法违规从事许可事项的行为。再例如，《企业年度检验办法》第3条规定:“企业年度检验(以下简称年检)，是企业登记机关依法按年度根据企业提交的年检材料，对于企业登记事项有关的情况进行定期检查的监督管理制度。”《民办非企业单位年度检查办法》第2条规定:“民办非企业单位年度检查(以下简称年检)，是指登记管理机关对民办非企业单位，依法按年度进行检查和监督管理的制度。”3．“双重属性说”“双重属性说”认为行政许可年检制度虽然不是独立的行政许可事项，但它却同时具有行政许可监督检查与行政许可的双重属性。例如，有学者认为:“年检虽然不属于行政许可，但又与行政许可有联系。年检行为具有行政检查和行政许可的双重属性。”［2］也有学者认为:“年检不是行政许可，也不是一个独立的行政检查行为，它由行政检查+行政处理两部分的事实行为构成。”［1］这些观点都赋予了行政许可年检以双重属性。

(二)年检法律责任设定不统一:弱化了行政许可年检制度实践之公平性

由于未能对行政许可年检制度进行科学合理的统一定位，导致了目前理论与实践层面对于年检法律责任设定认识不统一的问题。例如，针对行政许可持有人不参加年检的行为，不同的法律规范则作出了不同的法律责任的设定。《企业年度检验办法》第19条作出了吊销企业营业执照的行政处罚，①《成品油市场管理办法》第40条作出了撤销行政许可的责任规定。《报纸期刊年度核验办法》第12条则作出了撤销行政许可与注销行政许可的法律责任规定。《律师执业证管理办法》第12条则作出了行政许可自然无效的法律责任规定。实践中，年检法律责任设定不统一问题已严重影响到行政许可年检制度实践的公平性。

(三)年检法律程序缺失:降低了行政许可年检权力运行之规范性

“不管如何界定公共利益，也不管是哪一级别的公共利益，只要公共利益的主张会引起对私人实体利益的限制与克减，就必须存在一种程序系统来保证这种限制与克减的正当性与合法性。”［3］而“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才只可能变得让人能容忍。”［4］行政许可年检制度作为一种对行政许可持有人实施行政许可行为进行监督检查的一项制度，其运行程序是否健全对于行政许可持有人的合法权益保障显得非常必要。《行政许可法》作为统一行政许可法典并没有对行政许可年检程序作出明确规定，现有的关于行政许可年检程序的规定也主要是散见于各地、各部门所制定的行政许可实施程序与操作规程里面，而这些实施程序与操作规程更多的是对《行政许可法》中所规定的行政许可年检程序作出重复性规定，少有创新性规定。行政许可年检程序的缺失问题大大降低了行政许可年检权力运行的规范性。

(四)年检异化为二次许可:混淆了准入审查与后续监管之别

行政许可年检作为行政许可申请人获得行政许可以后，行政许可监管机关依职权主动对行政许可持有人实施行政许可的状况所实施的一种行政许可后续监管行为，其与作为静态点性监管机制的行政许可准入审查机制在性质、启动机制、法律后果等方面是存在本质区别的。但在实践中，有些行政许可机关常常是模糊这两者之间的区别，将行政许可年检制度异化为对行政许可持有人的“二次许可”审查行为。我国学者乔新生早在《行政许可法》出台后，就针对我国行政许可年检制度的现状提出了要对将年检变为变相的行政许可的警惕。［5］该学者的警惕在行政许可实践中已经变成了诸多现实。在实践中，行政许可年检机关常常是通过违法增设行政许可年检制度内容的方式来达到间接增设行政许可条件的目的，将行政许可年检制度违法转化为二次行政许可，这一做法在本质上严重违反了行政许可法定原则。

(五)年检异化为年度收费:模糊了行政许可年检制度之正当性

行政许可年检制度之所以在行政许可领域得到运用是因为通过行政许可年检制度的运行，行政许可机关能够更多地掌握行政许可持有人实施行政许可的一些动态监管信息，而这些监管信息的获取在一定程度上又能够强化行政许可机关行政许可监管能力，有利于行政许可监管机关进行科学监管决策。但不可否认的是，行政许可年检的运用在实践运用中也产生了一些负面影响。其中一个突出的问题就是许多行政许可机关往往是借行政许可年检为名收取一些年检费用。在实践中，有些许多行政许可监管机关往往通过年检环节将以前通过行政许可环节收取的费用转嫁到行政许可年检环节来收取，从而将年检程序异化年度收费程序。笔者认为，在实践中行政许可年检收费失范问题的存在必将成为溃堤的蚁穴，直接影响并破坏行政许可法治的根基。年检制度异化为年度收费制度问题的存在大大影响了行政许可年检制度的正当性，进而使得行政许可年检制度陷入信任危机之中。

二完善设想:突破行政许可年检制度实践之困局

对行政许可年检制度究竟如何改革等问题，学者们从多角度对行政许可的年检制度改革提出了设想，例如，应松年教授则从年检范围的角度出发认为剥减年检事项则是应时之举。［6］也有学者认为:一方面年检制度作为一项审验制度还是应该存在的，因为行政许可需要进行动态管理，但另一方面年检制度的存在并不能以收费作为条件，更不能作为一种动因，不要因为为了收费去增加或者说实施进行审验。①笔者认为，为了适应新形势下的行政许可监管制度改革的要求，行政许可年检制度需要从完善制度定位、年检程序等方面来进行完善。

(一)科学制度定位:确立行政许可年检制度法治化之基点

对于年检制度如何合理定位，笔者赞同“行政检查说”。笔者之所以将行政许可年检制度作如此之定位主要是基于以下三个方面的理由。

1．制度内涵层面:具有开放性

在“行政许可条件确认说”制度定位之下，行政许可机关年检制度的内容主要应当是以行政许可持有人是否具备行政许可条件为主要检查内容，而年检方式也应当是类似于初始行政许可申请的审查方式。而不同于“行政许可条件确认说”的内涵，在“行政检查说”制度前提下，行政许可年检制度的内容则更具开放性，可以是既包括行政许可持有人行政许可条件是否继续存续的内容，也可以是包括行政许可持有人在行政许可存续期间实施行政许可的各种信息。因此，基于“行政检查说”定位下的行政许可年检制度，在内涵层面上，“行政检查说”制度定位下的行政许可年检制度比“行政许可条件定期确认说”下的行政许可年检制度更具包容性、开放性，而行政许可监管机关依托“行政检查说”制度定位下的年检制度则可以获取更多的监管信息，从而更有利于改善自身的执法信息劣势地位，能够在一定程度上强化行政许可监管能力，有利于行政许可监管机关科学监管决策。正如《电信业务经营许可证管理办法》第33条所规定的:“发证机关进行经营许可证年检时，应当对电信业务经营者报送的材料进行全面审核，并对其经营主体、经营行为、电信设施建设、电信资费和服务质量等进行必要的检查。”

2．制度功能层面:具有平衡性

笔者认为，在监管实践中，行政许可监管机关尽管可以通过提高对行政许可持有人的行政检查频率来进一步掌握行政许可持有人实施行政许可的情况，从而来舒缓自身与行政许可人持有人之间所存在的信息不对称问题，但由于行政许可监管机关在履行行政检查职责时通常需要行政许可持有人配合，因此，行政许可监管机关行政许可检查权的行使不可避免地会影响到行政许可持有人的正常生产、生活，过度地行政许可监督检查不仅不利于行政许可的后续监管，还有害于行政许可持有人权利的生产、生活，有害于行政许可监管机关与行政许可持有人之间良性官民关系的建立。因此，行政许可监管机关行政许可检查权的行使频率并不是没有限制。为此，为了有效提高行政许可后续监管的实效，必须开辟多元化的行政许可后续监管路径，创新多元化的行政许可后续监管手段。笔者认为:“行政检查说”定位下的行政许可年检作为一种法定的定期监督检查手段，其充分体现了行政许可监管机关权力与行政许可持有人行政许可权利之动态适度均衡关系，一方面，在尊重行政许可持有人行政许可权利的基础上，适度加强日常监管;另一方面，通过行政许可年检制度的运行，有效补强、平衡行政许可监管机关日常监管之不足。因此，“行政检查说”定位下的行政许可年检制度在功能层面上体现了一种平衡性。

3．制度关系层面:具有调适性

基于“行政检查说”的制度定位，行政许可年检制度与行政许可常规检查制度在本质上是一致的，在性质上是相通相融的。因此，在效力层面上，基于行政许可年检程序运行所产生的结果也仅仅是一些关于行政许可持有人实施行政许可的相关信息而已，而这些信息本身并不是直接对行政许可决定效力的评价，其仅仅体现为为行政许可监管机关进一步执法提供执法信息源的辅助效力，因此，当行政许可监管机关通过行政许可年检制度发现行政许可持有人存在违法行为或者不再具备行政许可条件时，行政许可监管机关自然就应当将在年检中收集的执法信息导入行政撤销、撤回、注销等一般性行政许可后续监管程序来进行处理，并进而作出行政许可监管决定。因此，“行政检查说”制度定位下的行政许可年检制度能够充分体现行政许可年检制度所具有的辅助功能，有效调适其与行政许可撤回、撤销、注销等行政许可后续监管制度之关系，实现与这些监管制度之有机衔接，并且有效避免行政许可年检实践中的“二次行政许可”等问题。由于“行政许可条件定期确认说”与“双重属性”制度定位下的行政许可年检程序的运行必然会产生直接影响行政许可决定效力的结论，因此，这两种制度定位下的行政许可年检制度必然会与行政许可撤回、撤销、注销等行政许可后续监管制度产生冲突。例如，《渔业捕捞许可管理规定》第35条规定逾期未年审或年审不合格的渔业捕捞许可证以及以欺骗或其他方法非法取得的渔业捕捞许可证，为无效渔业捕捞许可证。该条文直接基于年审不合格以及行政许可持有从人的违法事实将行政许可持有人此前业已取得的渔业捕捞许可证确认为无效。笔者认为，这一立法体例在本质上就体现为立法者将行政许可年检制度等同于事实上的“二次行政许可”的立法思维。笔者认为，当行政许可持有人不再具备许可条件时，行政许可机关应当是通过撤回、撤销许可等手段来消灭许可证的效力，而不是直接通过年检结论来宣告许可证无效，显然，这一立法体例在效力层面上事实上架空了行政许可撤回、撤销等监管制度，因此，在逻辑上显然是不恰当的。可喜的是，有些年检立法已经认识到这一点，例如，针对未通过年检的情形，《成品油市场管理办法》第40条则规定由有关商务部门根据利害关系人的请求或依据职权，作出撤销成品油经营许可决定。

(二)完善年检运行程序:为行政许可年检权力有序运行提供规范模式

由于我国尚未出台统一行政程序法，目前有关行政许可年检程序立法在国家统一法层面上尚处于空白状态。为进一步规范行政许可年检权力的运行，切实保障行政许可持有人的合法权益，笔者认为，立法机关需要进一步完善行政许可年检程序立法，以此来进一步强化行政许可持有人的程序权利保障，通过赋予行政许可持有人丰富而饱满的程序权利，实现行政许可持有人权利与行政许可年检权力的有效均衡，促使行政许可机关依法作出年检结论。笔者认为，行政许可年检程序应当着重从以下几个方面来展开。

1．确立依职权启动机制:让行政许可年检制度回归主动性

行政许可年检程序能否科学启动是行政许可年检程序良性运行的前提，是实现行政许可年检制度宗旨之关键。完善我国行政许可年检程序之前提，就是首先需要完善我国行政许可年检程序启动机制。《行政许可法》并没有对行政许可年检程序的启动主体作出明确规定。笔者认为，这种制度建设现状必然会对行政许可年检程序的规范化建设带来不利影响。根据目前年检程序的启动模式来看，行政许可年检程序的启动一般是以行政许可持有人自我申请、自我陈述为主，实行的是依申请启动模式。笔者认为，作为一个理性主体，行政许可持有人一般是不太可能主动通过类似于“投案自首”等自我暴露的方式来说明自身在实施行政许可中的问题。因此，这就注定了构建在依申请模式基础上的行政许可年检制度运作的低效。我国多年以来的行政许可年检制度实践已经充分证明了这一点。由于行政许可年检在性质上是属于行政许可监管机关应当履行的一项法定监督职责行为。因此，行政许可年检从性质上来说更应当是一种行政许可监管机关依职权而开展的一项法定监管行为，依申请启动模式并不符合行政许可年检作为监督职权的本质。基于此，笔者认为，行政许可年检程序的启动不能以行政许可持有人提出申请为条件，更不能够以行政许可持有人未在规定期限内提出行政许可年检申请而进行惩戒。为进一步体现行政许可监督的积极性、能动性，更加体现行政许可监管的义务性，笔者认为，应当摒弃目前实践中的依申请启动模式，将依职权模式确立为行政许可年检程序的启动模式，从而能够体现年检制度的能动性，更加有效地对行政许可持有人既往的行政许可实施行为进行监管。

2．复核确认程序:确保行政许可年检调查之准确性

所谓复核确认程序是指行政许可机关在对行政许可年检信息最终确认之前，将行政许可年检调查相关信息告知行政许可持有人，并允许行政许可持有人在规定的时间内通过行使陈述权、申辩权、听证权等方式向行政许可监管机关提出异议的一种复核确认程序。行政许可年检复核确认程序的设置能够大大地增强行政许可年检程序的开放性、提升了行政许可年检程序的公众参与度，行政许可持有人通过复核确认程序提出自己的不同意见、观点，必将有利于提高行政许可年检调查结论的民主化与科学化，有利于确保行政许可年检程序在程序与实体上的公正性。行政许可年检程序公正性的彰显最终必然会促成行政许可持有人与社会公众形成认同行政许可年检调查结论的心理基础，自觉服从并执行基于该行政许可年检调查结论而产生的行政许可监管决定，有效预防和减少行政许可监管纠纷。

3．信息抄告程序:放大行政许可年检制度之监督效应

所谓信息抄告程序是指行政许可监管机关在就行政许可年检事项作出确认决定以后，将行政许可年检结论信息通报给予该行政许可相关联的其他行政机关的一种程序。行政许可年检信息抄告程序的价值在于它能为与该行政许可相关的其他行政许可监管提供实时监管基础信息，有利于在相关行政许可机关之间建立良性互动的行政协作关系，有利于相关行政许可机关之间能够更加协同地、更加精确动态地对行政许可实施监管，从而进一步放大行政许可年检制度之监督效应，提升行政许可后续监管制度的整体运行质态。三结语:让年检走向规范有序之路行政许可年检制度作为一项行政许可监管制度在我国还未能得到系统化的确立，总体上仍呈现一种零星而不统一的状态，许多理论与实践问题值得探索与研究。笔者认为，只有不断深入挖掘、剖析当下我国行政许可年检制度实践所存在的各种问题，并有针对性地提出相关对策性方案，我国行政许可监管质态方能得以有效提升。