渔业捕捞行政许可研讨范文

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一、我国渔业捕捞的现状及其存在的主要问题

我国自改革开放以来，特别是1985年3月11日中共中央、国务院发出《关于放宽政策、加速发展水产业的指示》的文件后，渔业发展取得了突飞猛进的成就，成功实现了由捕捞为主向养殖为主的历史性转变。据统计，从1989年以来我国的水产品产量已经连续20年居世界首位，2002年起，我国水产品的出口额亦位列世界第一，目前我国的养殖鱼类产量已占全球产量的20%。2008年我国水产品养殖产量为3412万吨，与捕捞产值之比为70比30，当年我国渔业的总产值为5520.64亿元人民币。④但是，当前我国渔业发展却面临着诸多问题，如酷渔滥捕、竭泽而渔造成渔业资源的严重破坏，水域生态环境污染和破坏影响了渔业资源的生长条件，水域围垦与河湖水工程或设施对内陆水域鱼类资源造成严重影响等。⑤近年来，渔业发展过程中最为突出的问题是近海渔业资源减少，捕捞成本升高。近海渔业资源减少的原因是多方面的:首先，我国在上世纪实施休渔政策前，由于缺乏渔业资源的保护意识，对鱼类进行过度捕捞，致使海洋资源直到现在也难以恢复。其次，随着现代科技广泛运用到渔业捕捞中，渔业捕捞技术和设备日益先进，从而加剧了对渔业资源的过度捕捞。再次，沿海地区经济的快速发展占用了大量的滩涂和浅海水域，导致渔业养殖水面大量丧失。最后，全球公海竞争日趋激烈，致使国内传统作业渔场大幅缩小。有关资料显示，目前世界上已有100多个国家宣布了200海里专属经济区，100多个国家对大陆架外部界限采取了各取所需的态度，致使海域划界纠纷迭起，双边矛盾和多边矛盾不断产生，其本质是对海洋资源的争夺。⑥由于过度捕捞的恶果短时间内难以恢复，作业渔场的日益丧失，近海渔业资源逐渐减少，在春季我国很多地方的渔船为减少损失只能“趴港”，出现了“半年闲”的现象，捕捞成本因此大幅提高。⑦上述问题的存在导致渔业资源不断衰退，渔业养殖与捕捞的各项指标难以实现，这些问题均与现行渔业捕捞行政许可制度不完善有着直接的关系。实践经验表明，在法律上完善渔业捕捞行政许可制度，是确保国家对渔业实施有效管理的关键。

二、我国渔业捕捞行政许可的特征和性质

渔业捕捞是指通过投入渔船、渔具和劳动力等生产要素，在一定资源量的渔场捕捞水生生物资源的经济活动。渔业捕捞行政许可是渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构为控制捕捞强度、合理利用渔业资源所采取的一项重要行政管理措施。我国《渔业法》第23条第1款中规定:“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。”由此，我国在法律层面上确立了渔业捕捞的行政许可制度。⑧根据我国《行政许可法》第2条的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。⑨渔业捕捞行政许可是指渔业行政机关依据行政相对人的申请，准许其从事渔业捕捞活动的具体行政行为。因此，渔业捕捞行政许可有其自身的特征和性质。实务研究余秀宝李璇我国渔业捕捞行政许可问题探讨⑦⑧⑨据《半岛都市报》2009年2月16日报道，黄海水产研究所等单位的调查显示，近年来，青岛近海若干名贵的鱼类资源如大黄鱼、真鲷等已经绝迹，木叶鲽、乌贼、孔鳐等已形不成渔汛。虽然近年来通过增值放流等方式使得渔业资源有所恢复，但从2006年开始，青岛近海几乎没有形成较大的渔汛。另据《威海晚报》2011年6月2日报道，威海近海的渔业资源几乎被耗光，相关部门即使采取人工造礁、放流等形式对近海渔业资源进行修复，也难以从根本上解决问题，渔民或因此而转产。在1986年《渔业法》颁布之前，国务院于1979年颁布的《水产资源繁殖保护条例》第一次以行政法规的形式创设了渔业行政许可制度。该《条例》第17条第1款规定:“各级水产行政部门及其渔政管理机构，应当切实加强对水产资源繁殖保护工作的管理，建立渔业许可证制度，核定渔船、渔具发展数量和作业类型，进行渔船登记，加强监督检查，保障对水产资源的合理利用。”当然，当公民、法人或者其他组织向行政机关申请从事特定活动时，行政许可机关可能作出三种决定，即“准予决定”、“不准予决定”和“部分准予部分不准予决定”，但无论哪种决定均是行政许可决定，唯有如此理解，才能与《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定保持协调统一。是故，我国《行政许可法》第2条对行政许可的界定只着重于“准予决定”而忽略了其余两种“决定”，可谓是一大憾事，因本文主旨所限，此处不予展开论述。

(一)渔业捕捞行政许可的特征

1.渔业捕捞行政许可的交互性渔业捕捞行政许可是根据行政相对人的请求进行的，不存在行政许可机关单方面作出决定的情形。而在渔业捕捞行政处罚中，如渔业行政机关对违反《渔业法》等法律、法规相关规定的行为人吊销捕捞许可证的行为，就无需行政相对人的请求，渔业行政机关单方面作出即可。

2.渔业捕捞行政许可的被动性这是因为渔业捕捞行政许可必须依行政相对人的申请进行，渔业行政机关不会主动为相对人颁发一个捕捞许可证，只有当行政相对人提出申请后，渔业行政机关才会对符合条件的申请人颁发捕捞许可证。而渔业捕捞行政处罚则是由渔业行政机关(或被授权的组织)主动进行的，如对违法捕捞的行为进行罚款、没收渔具等。

3.渔业捕捞行政许可的授益性渔业捕捞行政许可引起的法律后果是行政机关准予行政相对人从事渔业捕捞活动，行政机关的许可行为使得行政相对人获得捕捞渔业资源的权利，从而免除其不得任意捕捞渔业资源这种不作为的义务，而渔业捕捞行政处罚如吊销捕捞许可证则是对行政相对人权益的剥夺。

4.渔业捕捞行政许可的要式性渔业捕捞行政许可是一种要式行政行为，要式行政行为是指行政行为的作出必须遵循法定的程序并具备一定的书面形式。我国《行政许可法》第39条规定:行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件。《渔业法》规定了渔业捕捞许可证发放的程序和形式。

(二)渔业捕捞行政许可的性质

1.渔业捕捞行政许可是一种无条件放弃的许可无条件放弃的许可亦即权利性许可瑏瑠，是指行政相对人取得许可后，得依其自由意志决定是否行使该许可所赋予之权利或资格。无条件放弃的许可与附条件放弃的许可相对，附条件放弃的许可亦即附义务的许可，是指行政相对人取得许可后，必须在一定期限内行使该许可，否则将被课以法律责任。尽管我国《渔业法》第25条规定:“从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业，并遵守国家有关保护渔业资源的规定，大中型渔船应当填写渔捞日志。”但是，此条规定并不是行政相对人不进行渔业捕捞(即不行使渔业捕捞许可所赋予的捕捞渔业资源的权利)所应承担的义务，而是行政相对人在渔业捕捞作业过程中所应承担的义务，渔业捕捞行政许可仍是一种权利性许可。瑏瑡

2.渔业捕捞行政许可是一种附期限许可以行政许可的存续时间为标准，可分为长期性许可与附期限许可。长期性许可是指长期持续有效的许可(若行政相对人放弃许可或者因法定事由被主管机关吊销许可证的则例外)。附期限许可是指被授予的许可只在一定期限内有效，逾期则不具有法律效力。2007年修订的《渔业捕捞许可管理规定》(下称《规定》)第32条对渔业捕捞许可证的有效期限作了规定。

3.渔业捕捞行政许可是一种非排他性许可非排他性许可是指行政相对人获得许可后，并不能排除其他行政相对人获得该项许可。渔业捕捞行政许可的申请人只要符合法定条件，即可获得渔业捕捞许可证。

三、我国渔业捕捞行政许可存在的问题

(一)渔业捕捞行政许可的主体及其存在的问题根据我国《渔业法》第23条的规定，渔业捕捞行政许可主体包括国务院渔业行政主管部门和县级以上地方人民政府渔业行政主管部门，不同的许可主体拥有不同的捕捞许可证发放权限。国务院渔业行政主管部门对下列三类捕捞作业实施许可:海洋大型拖网、围网作业，到我国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区从事捕捞作业，到公海从事捕捞作业。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门对前述三类作业类型之外的捕捞作业实施许可。瑏瑢《规定》第19条还确定了以下几种作业也需国务院渔业行政主管部门许可，分别是到南沙海域、黄岩岛海域作业的;跨海区界线作业的;到特定渔业资源渔场、水产种质资源保护区作业的;因养殖或者其他特殊需要，捕捞农业部颁布的有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体的;因教学、科研等特殊需要，在农业部颁布的禁渔区、禁渔期从事捕捞作业的。渔业捕捞行政许可机关这种“多头”作业虽然便利了行政相对人，分散了行政机关的职权，但不利于渔业捕捞许可标准的统一掌握和实施，影响执法的统一。

(二)渔业捕捞行政许可的内容及其存在的问题根据我国《渔业法》第25条和《规定》第18条的规定，渔业捕捞行政许可的内容包括:作业类型、场所、时限、渔具数量及规格、捕捞限额、捕捞品种等。渔业捕捞行政许可的作业类型分为刺网、围网、拖网、张网、钓具、耙刺、陷阱、笼壶和杂渔具(含地拉网、敷网、抄网、掩罩及其他杂渔具)共9种。渔业捕捞许可证核定的作业类型最多不得超过其中的二种，并应明确每种作业类型中的具体作业方式。拖网、张网不得与其他作业类型兼作，其他作业类型不得改为拖网、张网作业。关于渔业捕捞行政许可的场所，《规定》将海洋捕捞作业场所分为A类渔区、B类渔区、C类渔区和D类渔区四类。瑏瑣关于渔业捕捞行政许可的时限，《规定》第32条规定:“海洋渔业捕捞许可证和内陆渔业捕捞许可证的使用期限为5年。其他种类渔业捕捞许可证的使用期限根据实际需要确定，但最高不超过3年。”现行渔业捕捞许可证的限制条件过多，捕捞许可证登记的主要内容应是持证人的信息、分配给持证人的渔船功率指标、受过行政处罚的记录等。对作业类型、生产海域、捕鱼方法的限制不利于生产力的发展。从法律上讲，对全国各地千变万化的渔具渔法给出准确的定义、统一的名称也是不现实的，难以操作。对于有害的、要取缔的渔具渔法应该在处罚条款中规定。瑏瑤

(三)渔业捕捞行政许可的程序及其存在的问题国务院渔业行政主管部门审批的捕捞作业，行政相对人申请许可证时并非直接向国务院渔业行政主管部门提出申请，而是首先向省级人民政府渔业行政主管部门申请，省级人民政府渔业行政主管部门自申请受理之日起20日内完成审核后报农业部审批。农业部自收到省级人民政府渔业行政主管部门报送的材料之日起15日内作出是否发放捕捞许可证的决定。若申请人是中央直属单位，直接向农业部提出申请，农业部自申请受理之日起20日内作出是否发放捕捞许可证的决定。瑏瑥向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门申请渔业捕捞许可证的，依照《行政许可法》的相关规定进行。大多数的渔业捕捞行政许可由多级行政机关逐级审核，其许可程序冗长，渔业捕捞行政许可的层层审批直接导致行政相对人申请许可证成本的增加。同时，层层审批环节极易导致“权力寻租”行为的发生，从而滋生腐败。

(四)渔业捕捞行政许可证的效力及其存在的问题瑏瑦渔业捕捞行政许可证的效力包括时间上的效力和空间上的效力两方面，空间上的效力涉及法律的地域效力问题，笔者不予过多阐述，本文着重论述渔业捕捞行政许可的时间效力问题。《规定》第32条规定:“海洋渔业捕捞许可证和内陆渔业捕捞许可证的使用期限为5年。其他种类渔业捕捞许可证的使用期限根据实际需要确定，但最高不超过3年。”由此，我国根据不同种类的渔业捕捞许可证将捕捞许可证的有效期限分别定为5年和3年以内，在其他种类渔业捕捞许可证的使用期限问题上具有一定的灵活性和可操作性，从而确立了海洋渔业捕捞和内陆渔业捕捞的许可证与其他种类渔业捕捞的许可证具有不同的有效期限的制度，在一定程度上发挥了渔业捕捞许可的时效性作用，对渔业资源的合理配置和渔业的可持续发展产生了积极的影响。但是，无论是海洋渔业捕捞还是内陆渔业捕捞，都具有不同的作业类型，包括刺网等九种。海洋渔业捕捞多以海洋机动渔船拖网作业、灯光围网作业为主，而内陆渔业捕捞多以流刺网或钩钓作业为主，不同作业类型所用的设备、投入的资金以及人力大相径庭，对渔业资源的捕捞程度、对渔业环境的破坏程度也不可同日而语，将海洋渔业捕捞许可证和内陆渔业捕捞许可证的有效期限均定为5年，“采取统一的有效期，虽然方便了捕捞许可证的发放工作，但在一定意义上讲，却抑制了捕捞许可在调控捕捞强度方面其功能作用的充分发挥。”瑏瑧另外，相同有效期的规定使得二者在相同期间内享有同等捕捞的权利，不仅不利于充分保护渔业资源，而且也悖于公平、公正的原则。瑏瑨《规定》第33条规定:“使用期一年以上的渔业捕捞许可证实行年度审验(年审)制度，每年审验一次。公海渔业捕捞许可证的年审期为二年。渔业捕捞许可证的年审工作由发证机关负责，也可由发证机关委托申请人户籍或企业所在地的县级以上渔业行政主管部门负责。”虽然相较以前的海洋和内陆水域捕捞许可证每年进行一次年审的规定更为科学瑏瑩，尤其是方便了公海渔业捕捞的作业，瑐瑠但在实践中，“一年一度的捕捞许可证年审，则变为只是每年征收渔业资源增殖保护费的一种手段。国家各项法律、法规及行政规章制度的制定，都应以广大人民群众的最大利益为出发点。在规定捕捞许可的有效期限时，同样不能只考虑发证机关的工作方便，而应充分考虑广大捕捞生产者的利益。”瑐瑡

四、完善我国渔业捕捞行政许可的建议

(一)转变渔业捕捞管理的方式我国《渔业法》第1条规定:“为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”从一定意义上说，我国渔业捕捞管理(包括渔业捕捞行政许可)还停留在帮助和鼓励渔业生产者进行生产的阶段，处于美国上世纪七十年代以前的水平。美国在1976年前渔业管理的目的是发展渔业生产，满足市场需要。1976年后，美国颁布了《渔业保护和管理法》并开始实施。该法提出了渔业管理措施，将重点转移到渔业的综合管理和科学研究上。一方面限制外国渔船作业，控制本国渔船数量及作业天数，降低捕捞强度，保护水域环境和珍稀野生动物，改善生态环境。1996年修改后的《渔业保护和管理法》更加明确了控制捕捞强度的条款。另一方面加大了渔业科研的力度，强调为渔业生产管理、渔业政策等服务。瑐瑢美国渔业管理已实现了由生产型向管理型的转变。美国的上述做法值得我国借鉴，以完善我国包括渔业捕捞行政许可在内的渔业管理制度。

(二)明确渔业捕捞行政许可的目的我国《渔业法》第21条规定:“国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展，并根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量。”由此可以看出，我国渔业捕捞行政许可的首要目的是鼓励、扶持捕捞业的发展，其次才是根据渔业资源的可捕捞量安排捕捞力量。而美国《渔业保护和管理法》第一章即规定其立法目的首先在于“采取果断的行动来保护管理美国的渔业资源”。这里所指的渔业资源不仅包括渔业资源本身，还包括它的栖息地;不仅指二百海里专属经济区内的鱼，也包括二百海里外溯河性鱼类。其次，它的目的才是“鼓励开发未充分利用的渔业资源”，并且是以最佳产量模式来发展生产。然后，该法在总的指导方针中指出“要促进并保持渔业资源的生物多样性”，渔业要从长远的、全局的利益出发来开发利用。美国在《渔业保护管理标准》第1条中又指出:渔业保护措施就是要防止过度捕捞促使渔业生产达到最佳效应。由此可知，美国渔业立法的原则是按渔业资源自身的规律来制定，即以渔业资源自身的再生特性来安排捕捞生产，从而真正达到渔业生产的可持续发展。瑐瑣尽管截至目前，我国已经实现了养殖量大于捕捞量的转变，但面对渔业发展过程中出现的种种问题，应明确渔业捕捞行政许可的目的，以保护渔业资源为首要目标。

(三)提高渔业捕捞行政许可执法人员的素质随着我国渔业管理法律法规的逐步健全，渔业管理活动中无法可依的局面基本上已不存在。但是，现阶段我国包括渔业捕捞行政许可执法人员在内的渔业管理队伍素质整体不高，尤其是既懂渔业方面的技术问题又懂法律知识的执法人员十分匮乏，致使在管理活动中不时出现违法的情形。因此，培养或引进一批渔业知识和法律知识兼具的执法人员显得尤为迫切。

(四)加大对无证捕捞行为人的处罚力度当前，我国对无证捕捞行为人的处罚力度和对违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时间和渔具数量的规定进行捕捞的行为人的处罚力度严重失衡。《渔业法》第41条规定:“未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，并处十万元以下的罚款;情节严重的，并可以没收渔具和渔船。”第42条规定:“违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处五万元以下的罚款;情节严重的，并可以没收渔具，吊销捕捞许可证。”由于无证捕捞的行为人没有捕捞许可证，所以无法处以行为罚，即无法吊销捕捞许可证;而持证人违法捕捞的却可以吊销其捕捞许可证。尽管法律规定对无证捕捞的行为所处的罚款高于对持证违法捕捞行为所处的罚款，但实践中对两种违法行为所处罚款的数额往往差距不大。同时，无证捕捞行为人由于没有渔业捕捞许可证从而轻松逃避渔业资源费用的缴纳。这些都使得对无证捕捞行为人的处罚轻于持证违法捕捞行为人的处罚。另外，我国对无证捕捞行为人的处罚侧重于财产罚，这对在经济上本身处于弱势地位的渔业捕捞者来讲有时收效甚微，因为即便行政机关处以高额罚款，无证捕捞行为人往往也没有足够的财力缴纳罚款，从而使这种财产罚形同虚设。因此，笔者认为，为改变这种现状，切实有效打击无证捕捞行为，真正将渔业捕捞行政许可的目的落到实处，设立自由罚显得尤为必要。

(五)创新渔业资源捕捞权的取得方式对一些特殊渔业资源的捕捞可通过招标、拍卖等方式获取捕捞权，再为获得渔业资源捕捞权的捕捞人员发放捕捞许可证。当然，并不是任何人均可参与招标或拍卖，有权参与招标或拍卖的对象应该作出严格的限制。通过招标或拍卖所得的价款可用于修复受破坏的渔业资源、渔业资源的增殖保护以及渔业资源管理等，从而促进渔业资源的可持续发展。