行政许可第三人范畴判定分析范文

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《行政许可法》中明确地将利害关系人列为行政活动参与人，而其中利害关系人即行政许可第三人的范围由于“重大利害关系”在实务中具体的范围和标准难以确定，造成了具体执行上的困惑。这一问题反映到行政诉讼中，还夹杂着原告资格问题的影响，使得行政许可第三人范围的判定在司法上也存在着许多不确定性[1]。本文也就是基于现实中存在的这一难题，希望从司法审判的视角，能在结合我国司法实践和行政法领域的一些研究成果的基础之上加以研究，提出一些具有实践意义的观点。

一、行政许可第三人范围确定的理论基础

（一）第三人问题的由来

行政法上对于第三人问题的关注是从国家行政由“行政国家”向“有限政府”转变开始的。在“行政国家”时代，国家对社会各个方面都有相当高程度的控制[2]。此时，行政法学比较关注的是作为行政主体对面的行政相对人的利益保护，因为国家力量过于强大，直接干涉的领域过于宽泛，个人极易受到来自于国家的直接侵害，这个时候就形成了公权力与私权利之间的两造对抗，保护行政相对人的权益是行政法的主要任务之一。在两造的行政模式思想指导之下，学者们认为行政主体作为公共利益的代表行使行政权力，其最后的获益是由公共所享有，第三人作为公共群体中的一员，其也自然地从公共整体受益中获益，第三人的利益也就湮没在公共利益之中。基于这种考虑，学理上将第三人的利益状态称之为“反射利益”[3]。由于行政国家自身存在的一些问题，诸如对民主、自由和人权的威胁，官僚主义和效率低下，资源缺乏有效的配置和人的生存能力和创造能力的退化等等[4]，20世纪后期开始，国家行政逐渐开始向“有限政府”模式发展[5]。在“有限政府”的理念指导之下，行政对于许多领域采取的调控措施主要是行政许可、行政指导等间接模式[6]，在保证社会稳定的前提下，极大地发挥个体的作用，国家行政在此起到的只是维护的作用。这个时候由于国家避免直接对于社会生活进行干预，于是在行政行为的法律关系中呈现利益多元化，在传统的行政法律关系之外的第三人的利益凸现出来了。在行政行为使得社会整体获益的过程中，第三人这个群体所承受的不利益要明显与其在社会整体利益中得到的利益不相符合，权利义务产生了不平衡。在行政许可领域表现得尤为明显。对第三人产生不利影响或侵害的是被行政许可人，由于被许可人进行的是一种私行为，行政许可只是对其进行具体活动的资格的认定，只要被许可人符合法律的规定并且在具体的行政活动中按此运作，行政主体就不加以干涉，虽然可能有利于激励被许可人发挥自己的创造力介入社会活动中去，但是如果不单独强调第三人的权益，那么会使得第三人没有办法获得救济，这种现象有悖于社会公平、正义。所以第三人问题的研究在现代行政法中具有重要的意义。

（二）行政许可第三人范围确定的基本要求

我们从上面第三人问题的来源中可以发现，对于行政许可第三人的范围的确定问题的实质是在于如何在社会发展的效率和公平之间取得一个“平衡”[7]，既要考虑到社会公共利益、被行政许可人、行政许可第三人之间的利益平衡，也要考虑到社会整体运作的效率的提高的问题，避免行政许可条件过于苛刻而抑制社会发展的动力，比如在科学领域，一些科学研究项目的建设研究因为现代科学技术的局限，对于一些损害的发生并不能够预料到并且予以防范，对于一定范围内的第三人仍然存在风险，但是如果要完全排除风险，确保风险都能在人力控制之中，那么势必无异于对科技活动的全面禁止，这一些风险被称之为“剩余风险”，是事实上无法避免，同时也是法律规范上面所应该容许的，自然第三人也应当忍受[8]。由上所述，笔者认为在确定行政许可第三人的范围的时候我们要遵循“禁止保护不足”和“禁止过度侵害”这两个原则[9]。“禁止保护不足”是指国家采取保护手段自必须以有效达到保护的目的。“禁止过度侵害”是指国家在采取手段保护基本权主体（指行政许可第三人），使其基本权免于遭受第三人（指被行政许可人）侵害时，则国家保护之手段免不了以限制第三人的基本权或者自由为必要，所以在第三人与国家之关系上，国家采取于第三人干涉手段时，亦不得超出必要限度[10]。这两个原则具体到确定第三人的范围的确定的问题上来，就是究竟第三人的哪些权利可以得到保护以及第三人的权利和行政许可之间的关联要达到何种程度。如果我们对于第三人的应该保护的权利范围定地过宽或者相关程度过低，则会导致在做出行政许可的时候利益主体过多，需要保护的权利范围过广，使得被许可人的束缚过多，从而产生了过度的侵害。反之则会对于第三人的权益保护不力。在具体进行行政许可的时候，国家就必须兼顾这两个原则，尽量避免利益之间的零和博弈，实现各个利益主体之间的非零和博弈。

二、行政许可第三人所受保护的权利范围

第三人和行政许可行为之间的牵连便是第三人的利益。只有第三人的利益符合一定的条件的时候，法律上才能认定为其是受到行政许可行为影响的个体，其也才能享受法律上所赋予的一系列的救济手段。所以确定第三人的范围必须从利益这个角度着手，具体来讲就是研究第三人的哪些权利应该受到法律的保护以及权利与具体行政行为之间的利害关系程度。而这其中研究第三人的权益范围是首先要解决的，在这个问题解决之后才能进一步去处理利害关系的问题。

（一）关于第三人受到保护的权利范围的学说

在界定第三人的权利范围的时候，主要有两种做法，一种是以大陆法系为代表的法律上权利说，另一种是以英美法系的法律上值得保护的权益说。

1.法律上权利说

法律上权利说认为第三人在行政行为所可以主张的权利必须来自于法律。在我们实践中，法律所明文规定的权利并不是普遍的情况，在大多数情况之下，我们必须通过推定的方法来判断相对人是否拥有法律上的权利，这种形态我们称之为“推定权利”[11]。在德国行政法中，公民对行政行为提出自己的请求，就必须要具有“主观公权利”，即只有在设定裁量的法律规范既服务于公共利益又服务于有关公民的个人利益时，该公民才具有请求权[12]。主观公权利理论认为如果有效的法律规定（行政的法律义务即由此而来）不仅是为了公共利益，而且至少也是为了公民个人的利益，就应当肯定主观权利（的存在）[13]。日本国内也有判例认为，这种法律对于行政主体义务的设定并不限于明文规定的制约，即使没有直接的明文规定，也包括能够根据法律的合理解释所当然导出的制约[14]。可以看出法律权利的生成方式需要两个要件：其一，存在设定行政主体义务的客观法律规定；其二需要探明法律具有保护个人利益的目的。只要能够具备这两个要件，当事人便具有主观公权利，就应改受到法律的保护。

2.法律上值得保护权益说

法律上值得保护的权益说，也称为事实上的权益说，认为相对人无需拥有法律上的权利，而只要个人的权益在事实上受到损害，就可以被认为符合了利害关系中的“权益”要件[15]。例如在美国大部分的州的法院中采取的标准便是单一的事实上的损害标准：（1）损害具有现实性；（2）损害的特定性，即损害必须只是一个人或者一部分人受到损害；（3）损害和行政行为之间存在因果关系。在英国行政法的实务中认为当事人只要有足够的资格就可以了16]。英国甚至有学者在这上面更进一步，认为申请人不必要个人的权益受到牵连，只要能证明实实在在的玩忽职守或者滥用权力即可[17]，即允许行政诉讼中的公益诉讼。可以看出，该说所保护的范围明显要比法律上权利说所要保护的利益范围广泛。随着全球化的不断发展，人与人之间的依赖程度日益加深，因此人们也就越来越需要一个强有力的机构从中进行协调，这样行政主体作为最佳选择便涉及到了社会的各个方面，行政权的影响程度往往超出了立法机关的预料，如果局限法律的考虑，就极有可能使得法律的保护不能跟上时代的步伐，不能给予当事人有力的保护[18]。再加上英美法系的判例法的传统也使得法官在具体的案件中可以自由发挥，能结合具体的情形来评估当事人的权益是否在法律上面具有被保护的价值，并不拘泥于陈例和成文法的规定，例如在SierraClubv.Morton案（405.U.S.727）中，法官在判决中就认为“审美上的和环境上的利益和经济利益一样，是我们社会生活质量的重要组成部分，它们应该包含在事实上的损害之中”。在联邦最高法院2000年判决的FriendsoftheEarth,Inc.v.LaidlawEnvironmentalServices（TOC）,Inc.案（528.U.S.167）中，法院认为原告休闲、审美和经济利益受到了损害，应该得到法律上的保护。从中我们可以看出法律上值得保护权益说对于当事人保护权益之广泛。

（二）我国法律实务中的做法

从具体的实务上来看，我们国家目前还是采取法律上权利说，没有法律的明确提示，则司法人员在具体操作的过程中也不敢轻易的加以扩大，例如我国的《行政诉讼法》第11条第1款第8项中将利益界定为“人身权、财产权”，法院审理的范围也就限制在这个范围之内。在《行政诉讼法》的司法解释第13条第4项“兜底条款”中就规定原告与申请撤销或者变更具体行政行为之间有“法律上的利害关系”，从而打破了原来的人身权和财产权的限制，在《行政复议法》第6条第11项中规定为“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，在此之后，行政司法中对于权利种类的范围确定才变得灵活起来。现在根据法律和司法解释的明文规定，在行政许可案件中所承认的当事人较为典型的有相邻权、竞争权和环境权。

1.相邻权

相邻权起先是私法上的一项权利，在《民法通则》第83条即有明文规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”但是随着社会经济的发展，相邻权局限在私法领域的使用已经不能完全满足社会发展的需要，诸如在建设许可行政行为中，第三人和被许可人之间的相邻权的纠纷极有可能是因合法的行政许可而起。为了防止行政权力的滥用，避免行政机关假借公共利益名义过度侵害第三人的利益，立法者在制定这些公法规范的时候，除了实现公共利益的目的外，还必须兼顾第三人的利益保护，如一些国家的建筑法明确规定了建筑的强制性的标准，并且确立了建筑许可程序，赋予邻人参与该程序、对行政决定提出异议，以及在异议不成立时候提起行政诉讼的权利。这种包含有以保护邻人（第三人）利益为目的的公法规范就是公法相邻关系法，邻人所享有的权利即为公法相邻权[19]。由于近些年来国家的城市建设加速，所以在我们国家行政许可案件中，针对建筑许可的案件呈现出逐年上升的趋势，而且其中大部分涉及到相邻权问题。面对这一趋势，最高人民法院在其《行政诉讼法》解释第13条第1项中承认相邻权属于法院保护的权利，并且在实务中当事人的相邻权得到了有效的保护，例如W市邮政局持W市计划委员会批复、建设用地许可证、国有土地使用证、W市规划局的审批意见等资料向W市规划局申领建设工程规划许可证。W市规划局审查后，认为符合城市规划要求，做出建设工程规划许可证，准予邮政局建设。紧邻邮政大楼的J小区居民黄某等21人认为邮政大楼严重侵犯了J小区7号、8号住宅楼居民的采光权，W市规划局做出的第83号建设工程规划许可证违法，向法院提起行政诉讼，请求撤销建设工程规划许可证。在二审中，W市中院查明：2004年1月21日（农历大寒日），经测绘部门实地测量，J小区7号202室日照时间为50分钟，不满足建设部《城市居住区设计规范》规定的“不低于1小时”的日照标准。W市中院认为，市规划局在核发许可证的过程中违反了《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第26条规定的规划技术审查职责，未能尽到法定审查义务。该行政许可行为与国家强制性标准相抵触，确认市规划局颁发第83号建设工程规划许可证的具体行政行为违法[20]。在本案中，虽然仅有一家用户在一天里面日照少了10分钟，相邻权仅仅受到轻微的侵害，但是法院还是确认行政机关的行政许可行为违法，可以见得相邻权在行政司法中得到了承认和严格的保障。

2.竞争权

对于各个市场主体而言，在介入一个市场时候他关心的是是否能够在市场中获得公平竞争的机会。而因为许多行业其自己具有特殊性，对于其中的从业主体需要一定的要求，并不是社会上的任何一个主体均有资格介入，如果不加以审查，会引起整个行业不安定。所以这个时候就往往由行政主体作为市场进入的资格审查人对欲进入特定行业的主体进行资格审查，这个时候行政机关所重点考虑的便是“机会均等”，根据相关市场的需要，对于所有符合条件的主体必须予以发放许可。在行政主体发放市场准入许可的时候，与行政许可第三人相关的案件会出现两种情况。其一，如果行政主体超过市场的实际需求发放许可，则是对市场原有主体的经营产生了冲击，必须与更多人来分享相对固定的市场份额，加重了其正常运行的负担，而且也会产生社会资源的浪费的效果。在美国的“联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线电广播站”一案中，法院就认为桑德斯兄弟广播站作为一个竞争者，其利益受到了联邦电讯委员会新颁发执照的不利影响，在实际上受到损害，应该受到法律的保护[21]。另外一种情况便是多个人同时申请一个许可，最终没有获得行政许可的一方当事人对于行政机关做出的具体的行政决定不服而提起的复议或者诉讼。在我国实务中也承认竞争权的存在，司法解释中对其予以了明文的规定，而关系到第三人的案件主要以后面一种情况为主。

3.环境权

随着社会的不断发展，人们对于自己生活周边的环境日益关注，环境权的概念逐渐被提出，国际人权法中甚至将环境权当作是第三代人权[22]。环境权是社会权的重要组成部分，它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利，主要包括四方面的内容：一是优良环境享有权，即公民有要求享受优良（即健康、安全和舒适）环境的权利；二是恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境（即水气污染、噪音、自然景观受损等）的权利；三是环境知情权，即公民有知晓环境资源生态状况的权利；四是环境参与权，即公民有参与环境保护的权利[23]。目前我们国家法律中虽然在环境法中对于公民的环境权的实质性内容有所涉及，如《水污染防治法》、《环境噪声污染环境防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中有“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定[24]，但还没有明确提出环境权这个概念，但在具体实务过程中，法院还是对当事人的环境权益加以考虑的，但是法院在判决中对环境权的问题往往避而不谈，只是以具体行政行为违反相关强制性法律为由做出判决。在“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案”中[25]，被告北京市规划委员会在给第三人中国疾病预防控制中心营养与食品安全所和中国疾病预防控制环境与健康相关产品安全所发放动物实验室建设项目的时候，在程序上违反法定程序，在没有环境保护影响报告书的情况下发放了许可证，在实体上面，动物实验室的建设与国家的相关硬性标准不符合，对原告的环境权造成了现实的影响。法院在做出判决的时候也是以被告违反法定程序为由做出判决，对于环境权并没有加以论述，但是原告起诉的根本原因在于自身的权益受到现实的威胁，并不是其程序违法，程序违法并不一定导致结果的不公正。

（三）我国以后的权利范围确定的趋势随着我国的经济的不断发展，公民的各方面的需求日益增长，对于自己的权益也有越来越强烈的意识，公民会逐步意识到原来自己没有意识到的权利，要求国家司法保护予以保护，所以以后司法中会遇到种类越来越多的利益诉求，例如在“念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”中[26]，原告的诉称被告的行政许可行为使得第三人建设的楼房“行政一道屏障，破坏了瘦西湖的景观，不符合扬州市的城市规划，严重影响了我们的居住环境，侵犯了我们的合法权益”。其中的“破坏瘦西湖的景观，不符合扬州市的城市规划”明显一个具有公益诉讼的性质，同时还含带了公民观赏、休闲权在里面。虽然最后法院在审理的过程中还是从相邻权的角度出发，但是作为最高人民法院进行公告的案例，我们应该敏锐地觉察到实务中当事人主张的权利范围正在扩大，并且法院已经开始对新的权利主张开始进行关注。面对这种趋势，我们司法中应该结合具体的情况具体分析，给予当事人尽量大的权利保护，但是结合我国的国情还是按照大陆法系的做法，采用法律上的利益说为妥。因为首先英美法系中提出的法律上值得保护的权益说，条件过松，范围过于宽广，“值得保护”这一主观判断在具体的场合下会得出不同的结果，所以难以把握。同时保护面过宽，司法成本过高。美国最高法院也深感不加以限制，必然会导致在判定上的混乱，于是提出了两层结构标准，即：一是当事人的申诉必须是宪法所要求的案件；另一个为法律的标准，即当事人所申请保护的利益必须无可争辩地属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内[27]。其次，我们国家目前发展不平衡，东西差距、城乡差距较大，这就导致了各地之间的司法水平不一，而英美法系中的做法极度依赖司法人员的较高的法学修养，采取英美法系的做法势必会导致法律在具体适用上的不统一，从而违背了法治社会的要求。而采用大陆法系的做法则比较容易实现在最低要求上的统一。第三，我们国家一直是成文法国家，与以英美为代表的普通法不同，英美法采取标准是和他们的普通法的传统密切相关的，贸然地引入普通法的做法必然会引起整个司法系统的混乱。但同时我们也关注到大陆法系中对于其保护的范围也在变化，通过对法规目的和其他要件的宽松解释，使“权益”内涵不断扩张。同时还有对于宪法产生法律权利模式的运用，亦使法律权益说更为丰满，拥有了与事实权益说相差无几的自由度[28]。面对这种趋势，我们司法工作在具体执行法律的时候，也需要探究法律制定的实质目的是什么，而不是仅仅停留在条文的表面，在具体操作中对于当事人的权利种类问题避而不谈，亦如上文中的念泗村一案中，法院判决中即没有对于“破坏瘦西湖的景观，不符合扬州市的城市规划”进行回复。我们应该通过不断发掘立法者的立法意图，从而丰富当事人的所受保护的权利种类。

三、行政许可第三人的权利与行政许可行为的关联程度

在明确了第三人的哪些权利应该受到法律的保护之后，需要解决的问题便是究竟这些权利要和行政许可行为的关联达到何种程度才能得到法律的保护。第三人的权利与行政许可如果之间的关联程度过低，以至于这种影响可以忽略不计，那么在这种情况下给予第三人权利救济无疑会带来司法资源的巨大浪费。反之则会使得第三人的利益保护力度不足，不能够完全避免行政许可给第三人带来的不良影响。同时，关联程度的把握是一个非常依赖司法人员自由裁量的行为，所以这个问题的研究具有相当重要的意义。

（一）我国实践中的态度

在行政许可法上对于第三人与行政许可之间的关联所要到达的程度定义为“重大”，但是重大一词更多的是一种主观的感觉，有赖于司法人员的具体评断。在实务中，司法人员一般认定行政许可第三人和行政许可行为之间存在应该受到法律保护的“利害关系”是实际存在的和必然产生的利害关系，而非可能发生的利害关系[29]。利害关系人是直接受到行政许可行为影响的人，排除了间接影响。为了明晰重大一词，我们仍有必要对其进行研究，找出在断定时候的应该考虑的因素，从而避免实务中的擅断。

（二）参考因素及程度把握

1.利益关联程度参考因素

总的来说，当事人利益与具体行政行为之间的利害关系程度主要从下面几个方面进行：时空上的关联性、技术标准、成本因素和国家政策因素。

（1）时空上的关联性时空上的关联性是我们考虑这个问题的出发点，要确定一个主体必须要从时间和空间结合而成的四维坐标开始。在确定行政许可第三人的时候，时空上的关联性主要是两方面的内容，其一为有非常紧密的空间关联性，其二为非常紧密的时间的关联性[30]。紧密空间的关联性的标准在与被许可的行为的作用范围，且此范围不具有普遍性，必须依据个别情形来判断。如在环境项目建设许可中，考察许可建设的设施的作用范围一般是指一特定的区域，由设施所产生的有害物质达到一定数量的数量、浓度，而造成此一区域长时间及此区域内的有害物质与其他物质相互作用的状况，称为设施及设备的作用范围[31]。所谓的紧密的时间关联性是指第三人必须在上面所述的空间存在达到一定时限，使得空间内的不利的影响能否累积到一定程度，足以使法律予以保护。例如在具有环境污染的设施建设中，决定性标准在于提起诉讼者，是否在一定时间中，持续受到该设施产生有害的作用，以及会对其产生非日常生活的一般危险状况，而是超越一般日常生活的危险性[32]。此时不论土地所有人或是物上权者，而是所有持续在该地区停留或是由非常紧密的生活关联性之人皆包括在内，如承租人或受雇人等[33]。

（2）技术标准在判定第三人的范围的时候，技术标准是一项重要的参考因素。技术标准作为一项客观的指标，是对第三人的利益进行的硬性保护，行政许可相对人必须符合，这样可以极大地排除司法人员在实务中的主观判断，如在环境法中的一项重要内容便是技术标准，诸如《污水综合排放标准》、《大气污染物综合排放标准》和《有机食品技术规范》等。但是必须要指出的是技术标准也是和一定时期内人类的科学技术发展认识水平密切相关的，并不是一成不变的。例如在美国联邦法院1980年的“苯污染决定”（BenzeneDecision）一案中，法院认为美国“职业安全与健康署”（OSHA）将车间的苯浓度标准从过去的10ppm界定到1ppm以下没有证据证明新的浓度标准比原来的标准更能有效的保护安全和健康，但是造成的企业增加的负担却是确定的，因此判决OSHA制定的新标准不具备合法性和合理性[34]。但是在十年之后，当OSHA收集了足够充分的证据之后，人们认识到了苯在10ppm-1ppm之间确实会对人体造成损害，所以又重新采取了1ppm以下的标准[35]。对于技术所不能预测的风险即属于我们上面说过的“剩余风险”，第三人必须忍受，不然不利于社会的整体发展。

（3）成本因素法律实施的过程中并不单单受到技术因素的影响，还必须受到成本因素的影响。因为给予进行一项保护，就不可避免的要产生成本，所以在对当事人进行保护的同时必须考虑到成本的因素。成本因素主要包括两项内容，一项为积极成本，另外一项是消极成本。所谓的积极成本是指国家和被许可人对于第三人的权利进行积极的保护的时候所付出的成本。被许可人为了防止或者弥补对于第三人造成的损害也必须付出一定的成本，这一点毫无疑义。国家对于第三人进行保护的时候也必须占据一定的司法力量和行政力量，司法和行政力量的动用也是有成本的，且国家力量也是有限的，对于第三人的利益的保护也不是无限制的成本投入。消极成本，是对第三人进行保护的机会成本。因为要对第三人的利益进行保护，国家和被许可人就必须付出积极成本。因为这些成本的付出，国家和被许可人就会损失机会成本。对于国家来说，国家投入到其他领域的力量就会减少，对于被许可人来说，其具体实施行政许可行为的投入和收益便会受到影响，动力便会受到抑制。如果机会成本过高的话，则不利于国家机关的效率的提高，抑制了被许可人的动力，从而不利于社会整体利益的提高。因此必须综合考虑达到社会资源的最优分布。

（4）国家政策因素国家作为实行统治的组织，要由法来协调其内部关系并为其活动指明方向，提供调整社会关系的各种规则[36]。这样，立法者在制定法律的时候必须要把国家对于国家管理的政策方向考虑进去，使得法能够完全体现国家的意志。同样，司法者在具体执行法律的时候，必须要结合国家的现行政策来理解法律，而并不是单纯地从法理上对于法条进行机械的推理。我们国家目前处在社会主义现代化建设的阶段，国家社会经济发展的方针是“效率优先，兼顾公平”。按这一方针政策，司法工作者在确定范围的时候，更多地要考虑到范围的确定给当地社会经济带来的整体效益的影响。这样，实际能接受到保护的第三人的范围便受到严格的限定。当社会发展到一定程度，国家对于公平的关注高于效益的增加的时候，司法者在具体执行法律的时候适宜放宽标准，使得更多的人能够受到权利的保护，从而消除发展带来的不和谐的因素。

2.程度的把握

上文中提到的几个因素在具体的案件中应该综合加以考虑，不能偏废其一。在考虑了上述的标准之后，随即产生的问题便是，这些因素要达到何种强度就能使得一个当事人成为适格的行政许可第三人，这也是我们实务中的一个关键问题。在这里，我们提出用对比分析的方法来进行实际操作，即用行政许可行为实施之后与行政许可行为没有实施两种状况下进行对比。经过对比发现，如果在存在行政许可行为的情形下，造成了当事人在没有行政许可行为的情况下的各种权利的享有和行使时候不必要的负担，即第三人的日常生活的安宁受到了惊扰，那么我们便可认为当事人成为行政许可第三人。

（三）不特定主体的转化

在实务中，如果行政许可一经做出或者被许可的行为一旦付诸实施，当事人的权益便可以判定受到影响，那么我们认定当事人为行政许可第三人，这一点毫无疑义。但是我们在现实中还发现一种特殊的情况，即当事人在行政许可行为做出或者被许可的行为付诸实施之时，权利并没有受到我们在考量时候所要注意的影响，只是因为一个偶然的事件与该行政许可行为发生了联系，受到了该行政许可行为的损害。这个时候当事人是否是行政许可行为的第三人？在实践中似乎也还是给予这类当事人以类似于第三人的资格。《行政许可法》第76条中规定这类当事人可以向法院提起行政赔偿诉讼。而行政赔偿诉讼的前提条件便是所诉的具体行政行为违法。所以法院在审理的时候，仍然必须要首先确认被诉的行政许可行为违法，例如在葫芦岛中级人民法院审理的一起诉工商局行政登记的案件中，被告工商局由于工作人员的重大实务，给注册资本不足的申请人予以行政登记，被许可人在运营的过程中，由于资本不足，导致原告对于被许可人的债权无法得以实现，于是对工商局提起了行政赔偿诉讼[37]。案件最终的结果法院支持了原告的诉请，同时也确认了工商局的行政许可行为违法。这种现象在社会中还比较普遍。还比如在工程建设许可中，由于建设许可的非法，具体的建设行为不合格，导致偶尔经过的当事人受到损害。这种情形下，我们认为建设法的安全审查首先服务于公众的利益，但也保护遭受不安全的建筑物倒塌侵害的特定个人的权益[38]。我们认为应该给予这类当事人以行政许可第三人的资格。这类当事人获得第三人的资格是在偶然事件发生、特定的损害发生之后。这样做是因为所谓之第三人，必须是该主体作为公众之一部分，但明显较他人受影响者[39]。在具体的行政许可行为作出之时，无法判明该行政许可行为对于该当事人是否会产生影响。不当的行政许可行为造成的威胁是一种普遍性的威胁，社会中的任何一个主体具有受害的可能，是否造成损害，以及对何者造成损害都是不确定的因素。所以在这个时候，对于未来可能发生联系的当事人行政主体无法确定，当事人也一般不会感受到自己的利益受到侵害。只有在当具体损害发生之时，该当事人较他人明显受到行政许可行为影响，符合行政许可第三人的资格要件，应该给予该当事人以第三人的资格。给予这类当事人以行政许可第三人的资格则给予这类当事人的权益以更加完备的法律保护。在实务之中虽然这类当事人进行诉讼也会得到支持，但是不对其在具体行政行为中的地位进行明晰，则会导致这类当事人在实际损害后难以得到有效全面的法律救济。所以在法律上将这类第三人的地位加以明确具有十分重要的意义。

四、结语

行政许可第三人的范围确定这一问题的难点在于对第三人进行定义的时候使用了“重大利害关系”一词。由于对“重大”认识具有很强主观裁量因素，所以在实务中操作中引起了诸多困惑。在这个问题的把握上面，我们应该从国家整个行政及行政法大的发展背景来把握。我们认识到现代行政及行政法体现了一种人本主义思想，即考虑问题以人为本，不仅仅是在行政中要考虑到个体的利益，而且考虑问题的时候也不像原来那样站在“国家利益”、“公共利益”的立场来居高临下俯瞰“个人利益”，而是开始尝试从公民个人的角度去考虑行政行为对于公民的影响，这样能够在公共利益和个人利益之间能够取得一个更好的平衡。我们国家也正朝着这一方向发展，《行政许可法》将行政许可第三人这一概念的引入即代表了这一趋势。所以我们在界定行政许可第三人范围的时候，也应该顺应这一趋势，结合我国的实际，通过对于行政许可第三人的范围的合理确定，我们可以有效地对于公民的个人利益进行保护，极大的消除具体的行政许可行政行为带来的不利影响，从而实现行政许可行为的最大功效，促进社会和谐稳定地发展。