行政许可权实践及问题分析范文

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一、相对集中行政许可权制度的提出

我国的行政审批制度①因为脱胎于传统的计划经济体制，存在着很多弊端。在老百姓的心目中，一讲行政管理，就离不开审批。而行政审批环节之多、手续之烦琐、时限之长，到了令人匪夷所思的地步。在市场经济中本来很普通的一些经济活动，必须经过几个甚至十几个政府部门的批准，老百姓办个事情要跑断腿。改革开放以后，为了适应经济体制的转型，全国从局部性试验到全局性试验，在不同程度、范围进行了行政审批制度改革。相对集中行政许可权制度正是在中国行政审批制度大改革的背景下出现的，其最早肇始于由深圳开始的地方行政审批制度改革，其后各地在审批制度改革的实践中探索、创新，形成了一系列新型的实施行政许可的运作机制。2001年国务院开展行政审批制度改革后，全国县市级地方政府纷纷成立形式和名称各异的“一站式”行政服务机构，简化行政审批程序。所谓“一站式”服务，是实践中相对集中行政许可权制度模式的一个总称，即一站式办公，一条龙服务，阳光下作业，规范化管理的运行模式。[1]在各地的不同实践中，“一站式”服务的基本模式是政府设立一个综合性的服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行一门受理、一个窗口对外、一条龙服务。据不完全统计，现在全国县以上政府成立的“一站式”行政服务机构有近2000家。[3]2004年7月1日正式施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），总结和肯定了几年来行政审批制度改革的经验和成果，对各地以“一站式”行政服务机构为代表的相对集中行政许可权制度实践的给予肯定并在条文中加以确认。《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”第26条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”至此，相对集中行政许可权制度的实施有了明确的法律层面的依据。

二、当前相对集中行政许可权制度实施现状

“一站式”服务被视为行政改革的新举措，是服务型政府的新探索。主要表现为以下三种模式：

（一）一个窗口对外根据《行政许可法》第25条、第26条规定，所谓“一个窗口对外”，主要是指行政许可需行政机关内设的多个机构分别办理的，该行政机关应当确定一个机构，统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。从运行情况看，这种方法在一定程度上规范了许可行为，通过较明确和详细的审批制度，对执法人员提高了要求，减少了以往滥用权力的可能性，增加了许可透明度。窗口往往公开审批的指南和决定，行政相对人在办理之前阅读有关方面的要求和相关信息，减少了办理的盲目性，使整个许可工作置于公众监督之下，有效预防了“暗箱操作”，降低了行政成本，增强了服务意识，方便了行政相对人，提高了他们的满意度；对于消除腐败、提高办事效率具有积极的意义。

（二）“并联审批”所谓的“并联审批”，即由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。“并联审批”的程序是：第一步，工商受理，申请人向工商局申请注册登记时，经营范围中涉及并联审批项目的，按要求如实填写统一格式的并联审批申请表，连同注册登记申请一并交工商局。第二步，抄告相关部门，工商局受理并联审批申请后，在两个工作日内将并联审批申请表传给相关审批部门。第三步，并联审批，相关部门接到并联审批申请表后，及时与申请人联系，原则上在5个工作日内提出审批意见。逾期未回复的，视为同意。第四步，限时办理，工商局收到相关审批部门意见后，对经审核符合注册登记条件的企业，在5个工作日内核发半年期的营业执照。取得半年期营业执照的企业可以从事生产经营活动，并在半年内到工商局和市相关部门领取正式的营业执照和许可证书。这就大大减少了审批手续，节约了时间，方便了申请人。

（三）联合办理，集中办理联合办理、集中办理又叫“政府超市”或“行政审批大厅”，也有的地方称为“集中审批”或“一站式审批”。我国台湾部分地方政府则称之为“单一柜台”、“马上办中心”[1]从各地运作情况看，主要有以下三种做法：[2]其一，一级政府只成立一个审批大厅，将本级政府及部门的绝大部分行政审批事项集中起来。比如，四川省人民政府政务中心共进驻57个部门、共871个审批项目（规划进入880项）。其他的还有安徽、天津、吉林、陕西、贵州、西藏等。山东省17个市中已有16个市建立了行政审批服务中心，139个县（市、区）中已有109个县（市、区）建立了大厅。②山西省有11个市建立了政务大厅，42个省直部门建立了行政审批服务窗口，94个县建立了便民中心。据不完全统计，目前全国县以上政府成立的集中行政审批服务机构有近2000家。[3]其二，与经济发展有关的主要行政审批事项进入大厅。如浙江省宁波市政府的经济发展服务中心，下设办证大厅，有17个部门常驻，另有8个相关部门入驻，负责处理245项行政审批事项（占全国行政审批事项的35.6%），主要办理与经济发展有关的行政审批以及其他综合性服务事项（如办理内外资基本建设、技术改造、房地产开发等投资项目，企业注册登记、年检等），但不包括非经济事务管理的行政审批事项（如公安部门的户口登记等）。其三，成立若干专业审批大厅，分别办理相关领域的审批事项。如深圳市政府为方便外商投资，设立了深圳市外商投资服务中心，融咨询服务、审批管理、核准登记和注册发证等于一体，集中了与外商投资有关的26家职能部门，为外商投资提供“一条龙”服务。太原市分别成立了投资项目审批大厅（设在规划局）、工商企业注册大厅（设在工商局）、建筑工程交易中心（设在建委），集中办理相关行政审批事项。青岛市为提高办事效率，方便外商来青投资，于1996年设立青岛市外商综合服务中心，将外商投资服务有关部门的职能机构集中办公，实行一条龙服务，外商投资的主要手续可在此一站式办理完毕。

三、许可权集中的理论困惑与实践中的问题分析

相对集中许可的特点是使政府的审批行为由分散审批向集中审批转变，即把过去政府分散式、封闭式、串联式的审批，改成了集中式、开放式、并联式的审批；简化了办事程序，提高办事效率，提高政府执政的透明度。目前实施中的服务方式造就了政府服务流程的简化，但是，能不能从根本上造就其职能的完善，推动政府管理体制的改革，切实保护相对人的利益呢？从各地的实施情况看，弊端也逐渐显现，理论上的困惑及传统行政体制深厚的土壤影响了相对集中许可方式的高效性与优越性。从各地的情况看，笔者认为，目前以“一站式”服务为主的相对集中行政许可模式在理论上与实践中存在着以下难题。

（一）从法理上分析，相对集中行政许可权实施机关的法律性质和法律地位没有明确政务服务中心到底是一个场所，还是一个机构，一个既不是审批业务主体，也不是监督主体的中心管理机构，如何履行对审批的监督管理职责？相对集中行政许可权的直接法律依据是《行政许可法》的规定。我国的行政机关职权实行职权法定原则，非经法律规定或授权不得行使。行政许可权作为一项行政权力，同样必须受到法律限制。《行政许可法》第24条明确规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”“一站式”服务机关显然不属于“其他行政机关”，这样的全权委托合不合法？既然原职能部门的审批功能外移，那么，审批功能外移的原职能部门的运作体制是否仍然需要保留，其职能是否需要有所变化？如果体制、职能不变，就会遇到“一站式”服务如何面对原机关的文件执行，如何面对“中心”与原职能部门的信息对称、权力衔接与职责权限相当？应当说，这些问题从中心成立起就困扰着中心，由于没有法律定位，导致政务中心在机构设置、进中心的部门和项目等问题上各行其是，对审批过程的监督管理难以到位。总体上，政务中心主要还是靠行政手段推动工作的开展。

（二）集中许可的目的之一是精简机构，追求高效率，结果却可能造成机构与人员的膨胀与效率低下《行政许可法》规定了相对集中行政许可制度，但具体的制度建构全国并没有统一规定，目前这项工作大多在进行试点，但各个试点城市又对哪些可以集中哪些不可以集中存在分歧，导致实践中各地的许可权不尽相同。部分集中许可权又造成了新的职位和新的部门，导致权力的交叉。尤其是对一些部分划转的行政许可权，极易与行政职能机关仍保留的行政许可权混淆，造成界限不清，实践中容易形成执法误区，并出现新的执法交叉和重复。将部分行政许可权从原行政职能部门中分离出来相对集中行使，增加了执法队伍，与相对集中行政许可权设立的目的是解决我国目前行政执法机构多、职权交叉、人力浪费、执法效率低下等现状，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制是相悖的。

（三）可以集中许可的具体领域、范围、程度等不明确，专业性较强的领域是否可以集中值得商榷《行政许可法》仅规定了相对集中行政许可制度，对具体什么领域什么范围可以相对集中，集中到什么程度都没有明确规定。对这些问题，国务院给各个试点城市的批复也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政许可权，缺乏明确的界定标准。立法的不明确造成实践中的混乱。对于哪些行政许可权可以集中，哪些不可以集中，各地有不同的认识，导致各地在实践中产生很大的差别。有些试点城市的行政许可权的范围已经远远超过初期规定的大范围；有的城市盲目追求大而全，集中的范围极广，将一些毫不相关的行政许可权集中，结果造成与行政机关职能机关的关系协调困难，机关内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政许可权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱，违背了相对集中行政许可权的初衷。另外，相对集中许可权解决的是多头执法、职权交叉等比较突出的问题，但专业性特别强的领域是否可以集中值得商榷。目前有些城市的集中许可也包含了一些专业性很强的许可权，例如环境保护、城市规划等方面的许可权。从这些事项来看，许可人员要求具有较强的专业知识和检测手段、检测设备等。超过了执法人员能力范围，强行集中结果反而导致低效率，甚至出现错误。

（四）目前各地实施的集中许可模式未能从根本上动摇旧的行政体制，没从根本上改变各职能部门的职能从“一站式”服务办事模式可见，行政相对人申请事项只需到一站式服务平台就可以一揽子解决问题，无需担心具体的职能部门之间的扯皮与不作为。其实，这在大多情况下只是一种理想的描绘。问题在于，在“中心”之外，仍然行政部门众多，而行政许可又往往与各部门的利益直接相关，因此，进驻机关并联审批机制会产生两种结果：一一种结果是基本不改变原有的行政体制，只是整合多部门之间办理事项的流程。窗口只是形式，而许可事项的受理权、审核权、许可权仍在各部门，形成众多行政部门和“一站式”服务的交叉叠合，充其量只是审批链条的相对缩短，和审批环节的相对集中；另一种结果就像《行政许可法》第25、26条所规定的那样，由某一个行政部门“牵头”，“集中”行政许可程序，实现申办材料一个窗口受理，现场审核一同进行，许可审核一家协调，许可结果一个窗口反馈的流程，从而在申请者面前形成一个服务整体。但是，仍然没有回答如何面对原有众多部门的职能重叠，没有减少办事环节，只不过是由原来行政相对人在职能部门之间的疲于奔命，改变为由窗口协调各职能部门之间的工作流程。也就是说，相对于申请者而言，审批是并联机制，而相对于原行政机关而言，审批仍然是串联机制。充其量只是审批环节的相对简便，审批手续的相对顺利。可见“一站式”服务方式并没有根本动摇旧行政体制，没有根本改变各个职能部门的职能。

（五）原职能部门与“中心”的职责衔接问题实行相对集中行政许可权制度，就要对分别属于各行政机关的行政许可权重新配置，各行政机关把各自的一部分权力交出来组成新的机构来集中行使，变多家为一家，客观上可以提高工作效率，但这种可以称为权力转让的放权，却存在着权力过度集中，不利于监督等弊端。同时，对某一项社会事务的行政管理被切割，即由原来一个部门统一行使的许可权、管理权、处罚权等，分别由相对集中的行政许可权的机关行使。在这种新的体制下，实践中就出现了脱节的现象，有关职能部门由于不想放权，造成与综合执法部门的冲突，对执法产生了很大的影响。因此，对这一关系，协调得好就可以提高行政效率，协调不好，将会更加提高行政成本，既影响相对集中行政许可权实施机关行使许可权，也影响行政职能机关行使行政职能的积极性。

（六）分权后的相对集中行政许可权的监督管理问题由于政府职能转变不到位，行政管理体制改革不配套，使分权后的相对集中行政许可权的监督管理成为一个难题。由于把职能部门的一部分权力划分出来，使得双方都想把本部门的职责划分清楚，从而以本部门利益为出发点，认为监督管理职责是对方的事情，结果造成了没人管的局面。集中许可权的行使，使得原来一些行政机关的权力被剥离，从而需要改变管理体制，变更行政主体资格，可能影响到各方面的既有利益，包括各级人民政府之间、各级政府部门之间以及政府与部门之间的关系，这就需要重构或调整这一复杂关系。当然，要使行政机关从部门利益化、利益权力化的圈子中走出来并不容易。各个部门普遍从本位利益出发，存在“不买账”的现象。由于一些单位不愿授权或授权不到位，不少窗口工作人员没有实质性的权力，导致窗口不能办事，只起收发室作用，达不到便民、高效的要求。另外，政务中心在管理上，对不同类型的审批项目深度研究不够，分类管理不够，而一个行政活动是各个环节相互促进相互推动制约的，旧的行政管理的习惯和职能的分散性，客观上势必造成对集中许可权的管理难度增加。

（七）如何面对“中心”中两类人员的并存与交叉[4]“一站式”服务的工作人员大多由两部分人员组成，一种是进驻人员，一种是“一站式”服务机构的聘用人员。所谓进驻人员都是由各职能部门派驻的，他们的人事、工资、保险等关系都保留在原单位，日常工作归“一站式”服务统一管理，本身面临着与原行政部门的关系及与其他窗口之间的关系，再加上不同职能部门领导对“一站式”服务的态度和重视程度不同，选派的工作人员素质相差很大。有的派出的是业务骨干，能独立行使职权且行政级别较高；有的则是业务能力差，缺乏敬业精神，不能独立行使职权。于是，将会产生这样的结果：从内部管理而言，不仅要受“一站式”服务机构的领导，还要受原职能部门的管理，形成部门和“一站式”服务机构的交叉管理，有可能导致管人的不能管事，管事的不能管人的现象。

四、完善相对集中行政许可权制度的几点建议

（一）制订、修改、完善与相对集中行政许可权制度相关的法律、法规，确保该制度有法可依我国相对集中行政许可权的试点是根据《行政许可法》进行的。这就非常清楚地显示，相对集中行政许可权是一种法律行为，属于法律范畴。相对集中行政许可权虽然有《行政许可法》第25条为依据，但是这属于概括性规范，要合理规范集中行使行政许可权的行政行为，调整集中行使行政许可权所涉及的各种社会关系，必须制定更加详明的法律，结合实践经验和制度创新的要求，尽快制定关于相对集中行政许可权制度实施的可操作细则。规定相对集中行政许可权的领域、集中行使行政许可权的行政机关、集中行使行政许可权的程序、相关部门的协调与配合以及对集中行使行政许可权的行政机关和工作人员的监督等项内容。此外，及时修改已经滞后的相关法律法规，《行政许可法》规定的法律制度都体现了我国入世后进行政府体制改革和职能转变所确立的新的立法理念，而目前我国的法律、法规中关于行政许可制度的规定，有相当数量的法规还是计划经济时代的产物，无法与行政许可法的立法思想相匹配。所以对那些与《行政许可法》有关规定不吻合的法律、法规和规章应及时修改或废止。另外，一些地方政府关于行政许可权配置的规定，违背了相对集中原则，也应及时清理。

（二）与政府机构改革、职能改革进度相结合，对行政许可职能和权力作适度调整和划分开展相对集中行政许可权的改革，必须根据政府与市场、政府与社会、政府与企业和公众的关系，梳理出政府应当继续保留的行政许可职能，把相关联的行政许可职能，整合为一项职能，从而为简化许可程序，减少许可环节的流程奠定基础。所谓“相对集中行政许可权”，不是要绝对集中，而是根据“精简、统一、效能”的原则，从必要性和可行性等多方面衡量，适于集中的行政许可职能和权力应当合并，不适于集中的则不合并。集中的范围只能限于一些综合管理领域，如在城市管理、文化管理、农业管理等领域进行，这些领域有的许可事项涉及几个管理机关，容易产生职责不清、重复许可等现象，合并行使行政许可权可以在一定程度上减少或者制约这种现象的发生。对于专业性、技术性较强的领域，则不宜合并实施行政许可权。当前，最须集中行政许可权的应当是与自然人和与企业相关的许可事项。整合许可职能和权力是整合许可流程的前提，对克服多头许可、政出多门等弊端具有比较明显的效果。

（三）确定集中许可机关的法律地位相对集中行政许可权制度改革一个很重要的问题是要搞清楚集中许可机关的法律性质和法律地位，到底集中许可机关是一个场所还是一个机构。笔者认为，应该建立具有相对独立地位的集中行使行政许可权的行政机关。在各地“一站式”行政许可模式中，专门负责协调行政许可业务的机构地位普遍不高。为了保证行政许可实施机关有足够的权威，更快更有效率的推进改革，必须提高集中行使行政许可权的行政机关的地位。根据相对集中行政处罚权的经验，集中行使行政许可权的行政机关，不能是政府一个部门的内设机构或者下设机构；也不应将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政许可权的行政机关的上级主管部门。它应该是由本级政府直接领导的一个独立的专门行使行政许可权的行政执法部门，有法定的编制和行政人员。另外，《行政许可法》规定，经国家机关批准才可以将有关的行政权力集中起来，交由一个行政机关统一行使，相对集中以后，原行政机关即丧失了这部分权力，这种情况下其实并不创设新的许可类别，只是行政主体的变更和办公地点的变更，对行政许可的内容并没有影响。

（四）完善相对集中行政许可权的救济制度在相对集中行政许可权制度下，当事人的救济制度应该作出相应调整和完善，比如修改关于《行政复议法》中复议被申请人和《行政诉讼法》中被告的身份确定的有关法律规定。相对集中许可权影响最大的就是政府的机构和职权设置问题，这又直接关系到行政复议被申请人和行政诉讼被告的身份确定。集中许可制度的确立最终可能导致行使行政许可权的主体发生变化，对于相对方而言，在寻求救济途径时应以哪个部门作为被申诉的对象至关重要，所以在确定行政复议被申请人和行政诉讼被告的相关法律规定和司法解释中应有所体现。如果后续的救济制度没有跟上去，将极大影响实施的效果。

（五）借助现代信息技术，加强电子政务建设，推广“信息网络技术+相对集中行政许可权制度”的模式《行政许可法》第33条规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。2001年的《关于贯彻行政许可制度改革的五个原则需要把握的问题》指出：“要努力改进许可方式，积极推行电子政务，运用信息、网络等现代技术手段，提高管理水平和效率。”目前，世界上许多国家的政府都在加快进行电子化进程，以期提高管理水平，我国加入WTO后，对政府信息处理能力提出了更高要求。构建全新工作方式的电子政府迫在眉睫。目前我国无论是发达地区还是落后地区，与《行政许可法》要求的电子政务相比，都还具有较大的差距，大量的政策资料还只是依靠电话咨询来获得。从已建成的网站来看，普遍存在资料不全、信息更新不及时的现象，给人感觉像是在“做秀”。推行相对集中行政许可权制度，必须加强电子政务建设，利用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，逐步实行网上办事，降低行政和办事成本。在“一站式”行政许可模式的基础上，进一步改进行政许可的办公方式和办公手段。相对集中行政许可权的改革应当建立“信息网络技术+相对集中行政许可权制度”的模式，努力做到行政许可事务网上办理，实现集中行使行政许可权的行政机关与有关部门之间行政管理信息的互联互通和资源共享，促进行政执法手段的现代化。[5]

结语

相对集中行政许可权是行政许可制度的一个变革，同时又是我国行政法治大系统的基本构成，不能游离行政法治的大环境中，因此自然存在一个革新与合法化的矛盾。一方面，作为我国行政审批程序改革中的新生事物，实施中出现一些问题是很正常的。我们必须正视并采取切实措施加以完善，也需要更多的实践来探讨解决方法，从而进一步用法律规范，这样才能实现立法的目的和初衷。另一方面，我们也必须看到，在目前情况下，尽管这一制度的实施对行政管理体制的改革有积极的促进作用，但相对集中行政许可权制度的若干理论与实践问题也表明，它是解决因机构设置不科学导致职能交叉问题的过渡性、试验性的措施，存在很大的局限性，因而必须慎重。随着社会主义市场经济的逐步完善和中国行政管理体制改革的进一步推进，政府机构的设置及职能配置将会日臻完善，我们可以预见，在完成它的历史使命后，相对集中行政许可权制度必将被严格的职权法定原则和相应的职权分配制度所取代。