立案登记制行政诉讼影响分析范文

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摘要:在行政诉讼立案难、审理难、执行难三大顽疾中，立案难因其处于关口位置而产生着特殊的消极功效。在此形势下，新《行政诉讼法》所规定的立案登记制应运而生，在运行之后，立案登记制对行政诉讼产生的影响、运行的效果、运行过程中存在的问题等都亟待研究。通过对592起案例的实证分析，结果显示存在诉讼矛盾回弹并转化为信访矛盾，纠纷并未得到真正化解，即以裁判方式突变成为对抗案件井喷的挡箭牌、立案难的问题逐步演变成“立案易，审理难”、诉讼矛盾大量转化为信访矛盾，形成“矛盾栓塞”等问题。解决以上问题要全面深刻把握改革意见的内涵;以完善的审前程序为基点，规范立案—庭前审查—审理流程，疏通矛盾化解栓塞，健全配套机制;大力推进多元化纠纷解决机制等。

关键词:立案登记制;运行失效;纠纷化解;审前程序

行政诉讼中的立案难是三难中最突出之“难”。［1］现代法治的核心问题就是怎样用司法权来控制和约束行政权的问题，也就是力图通过法律方法来制约行政权，避免或根除行政权所固有的弱点。［2］2014年11月1日通过的《行政诉讼法》修正案对行政诉讼中的立案登记做出了规定，人民法院要充分保障公民、法人及其他组织的诉讼权利，接到诉状后，对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案。修正案夯实了行政诉讼中立案登记制的法律基础，并成为新《行政诉讼法》的一大亮点。立案登记制的立法旨意在保障当事人诉权，将信访矛盾引入法院环节。那么自立案登记制实施以来，立案登记制对行政诉讼产生了怎样的影响?是否达到了立法旨意?这是立法界、学术界、司法实务界较为关注的问题。本文通过对P市中级人民法院立案登记制实施前后不同类型行政诉讼案件的受理情况进行对比分析，对立案后通过实质审查认为应当不予受理的案件裁判方式进行分析总结，以期发现立案登记制对行政诉讼运行的影响及产生的问题，并针对存在问题提出建议。

一、立案登记制对行政诉讼的影响

(一)宏观维度:行政诉讼收案数增幅明显新《行政诉讼法》第51条的规定为立案登记制的实施提供了立法支撑。在司法实践中，不论从改革层面还是从具体司法实务操作层面，都为行政诉讼立案难问题指明了方向。立案审查制度下，一些涉及范围较广，各种矛盾突出的“民告官”案件由于深层次的原因无法进入法院环节，严重损害了当事人的诉权，而立案登记制的实施就是要充分保障诉权，有效解决行政诉讼立案难问题。下文以近三年P市中级人民法院受理的一审行政诉讼案件为样本，通过对收案数进行对比分析司法实践中立案登记制实施后的变化。立案登记制实施之前，P市中院审理的一审行政诉讼案件数量比较均衡。2013年5月至2014年4月，共受理各类行政诉讼一审案件153件;2014年5月至2015年4月，受理的一审行政诉讼案件是79件。立案登记制实施以后，2015年5月至2016年6月，P市中院共受理行政诉讼一审案件360件，比上面第一统计区间多出1倍多，比第二统计区间多出3倍多。法院受理案件的大幅攀升从一定程度上反映了立案登记制在司法实践中基本达到了解决立案难的立法目的。不同类型的行政诉讼案件受案数均得到较大幅度的增加。受案绝对数增加幅度明显。立案登记制充分发挥了其有效解决行政诉讼立案难的问题上的作用，达到了立法在此方面的预期。一年多来的实践也证明，行政诉讼立案登记制的实行，为当事人通过诉讼程序寻求权利保障打通了通道，从而让更多的行政纠纷在法治的框架内得以解决。

(二)微观维度:诉讼矛盾回弹并转化为信访矛盾其一，案件裁判方式突变:由“一枝独秀”变为“三足鼎立”，并成为对抗案件井喷的挡箭牌。立案登记制实施后行政诉讼案件出现短时间内大幅度增加的情况，在审判资源相对没有得到充实的前提下，大量增加的案件在审限内如何处理呢?文章通过对2013年5月至2016年6月P市中院审理的592起行政一审案件进行统计分析，发现随着案件数量的增加，案件裁判方式也发生了突变。以2014年5月到2015年4月审结案件结案方式为例，以撤诉方式结案47件，驳回起诉10件，驳回诉讼请求3件，判决撤销15件，判决维持3件，其中撤诉案件数占总案件数的比例最大，接近三分之二。从2015年5月到2016年6月审理的案件结案方式可看出，在此统计区间内撤诉72件，驳回起诉74件，驳回诉讼请求58件，判决撤销25件，判决维持0件。由此可知，立案登记制实施后，受案数量得到大幅度提升，但是案件的裁判方式也发生突变，从原来撤诉占比达到三分之二到现在的驳回起诉案件数量超过撤诉案件数量，驳回诉讼请求案件从个别案件到现在的所占比例达到三分之一，裁判方式由原来的撤诉“一枝独秀”变为驳回起诉、撤诉、驳回诉讼请求“三足鼎立”。其二，立案难的问题逐步演变成“立案易，审理难”，诉讼矛盾回弹，难从根本上化解纠纷。在我国，随着人们权利意识的增强，诉讼和审判作为实现公民权利的最终和最重要的手段，越来越受到人们的关注。立案易导致大量案件进入审理程序，不少案件经过诉讼后，当事人虽然得到法律上的说法，但所争议的实质问题却常常得不到解决，至少没有解决原告人所请求的核心问题。法院通过驳回起诉或驳回诉讼请求使得诉讼矛盾回弹，纠纷未从根本上得到解决。其三，诉讼矛盾大量转化为信访矛盾，形成“矛盾栓塞”。立案登记制的立法预期是充分保障当事人诉权，化解“起诉难”问题，从而缓解信访压力，将诉讼和信访分离，提高司法权威。因为从制度本身来讲，信访并不适合用来解决行政纠纷。［3］对此《信访条例》也有规定，即行政相对人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等，而不能诉诸信访。但由于我国的行政复议制度和行政诉讼制度的功能不彰、解纷能力不足，原本主要不是解决行政纠纷的信访制度却成为了不少人首先选择的解决行政纠纷的手段。正如范愉教授所说:“信访制度严格地说不是一种特定的纠纷解决程序。”［4］立案登记制实施以来，行政诉讼案件数量快速增加，如果法治观念薄弱，就易滥用诉权，无理缠诉、缠访将重归司法程序。由于形式或实体上的原因，不少行政纠纷无法得到有效化解，进而引起当事人的不满，导致诉讼矛盾回弹，并最终积压为法院的信访矛盾，从宏观上导致司法权威的削弱，造成司法裁决的终局性受损，浪费有限的司法资源。

二、问题的原因剖析

在我国当下，行政法学对于社会实践变动的反映远不及其他人文社会科学来得迅速，而且，长期以来，行政法学没有及时借鉴和吸收政治学和社会学等学科的最新理念和方法，加上司法人员对改革理念理解不全面，立案及审前程序过滤功能没有有效发挥作用，完善有效的诉前纠纷分流机制的缺乏，导致立案登记制实施后行政诉讼矛盾未能得到顺畅有效化解。其一，改革理念角度———对“有案必立、有诉必理”的理解不全面。有关立案登记制的几个重要文件，都强调法院在立案环节上要做到“有案必立”，但这也不是说无论什么纠纷、诉讼都应该立案。新法实施以来，许多法院也出现了此种情景，即当事人到法院起诉，法院就立案，不对起诉条件做出审查，也有许多案件进入到审理环节，才发现根本不够立案条件。我们不禁反思，从立案审查的一端走向立案完全不审查的另一端，是否背离了立法初衷?立案登记制和立案审查制的区别主要体现在登记制是对起诉的形式审查，类似于行政机关的表面审查;审查制则对立案法官的要求相对较高，要对诉讼中将要产生的法律结果进行预判。立案制度的转变使社会认知也发生改变，即当事人只要提起诉讼，法院就要立案，不需要审查，这种误解的影响是巨大的。比如有的民众会以检察院等司法机关或党委等机关作为被告提起行政诉讼，而且要求法院必须受理。我们在推行立案登记制的同时，也要澄清对此项规定的误解，避免使司法机关遭受质疑，避免由此引发新的司法信任危机。其二，立案与审前程序过滤角度———立案程序审查与审前程序功能未得到充分发挥。行政诉讼案件进行法庭审理之前还要经历两个步骤，即立案登记及庭前会议。现在的立案登记制度改变了传统的立案审查制度，变更为对所诉案件的形式、程序性审查，但这并不意味着完全将审查排除在外。这种审查包括原告与被告是否适格、诉讼请求及理由是否明确，这些条件是作为诉讼的基本条件存在的，如果以上条件满足，就应该立案，以充分保障当事人的诉权;如果这些条件不满足，就不能予以立案。我国诉讼的传统就是重庭审轻审前程序，这是诉讼改革中一直存在的问题，为的是避免司法机关受到当事人对案件“先入为主”的指责。在司法实践中，也存在过从“超职权主义”一端直接过渡到“一步到庭”的另一端的主张。通过实践已经证明法官审理案件前避免接触关于案件的任何信息，将案件相关的所有事实、证据和争议都交由庭审去发现而后去解决纠纷的方法只会影响案件审理的效率，加重当事人的负担，增加法官的工作量。其三，诉前纠纷分流角度———完善的、有效的诉前纠纷分流机制缺乏。司法诉讼是纠纷解决的最终环节、最后一道防线。作为纠纷解决中处于重要地位的司法机关，必须存在完善的诉讼分流机制。如果没有良好的诉前程序，立案登记制带来的必然是“诉讼爆炸”。在诉讼发达、诉讼程序完善的国家和地区都有有效的诉讼分流机制，比如英国的行政裁判所能化解大量的行政争议。相对于这些国家，我国的诉讼分流机制相对缺乏，行政复议很少做出改变决定，导致许多行政案件无法在进入司法程序之前得到化解，反而加深了当事人的怨恨情绪。推行立案登记制以来，许多法院的案件数量已经翻了几番，大有井喷之势，已经说明了这一点。

三、建立诉讼矛盾疏通流程，推进多元化纠纷解决机制

行政诉权作为公民自然权利的延伸，不可剥夺，因为反抗外来压迫和专制强权为人类理性所要求，剥夺了这种反抗的权利，人性就会遭到扭曲，人就不再拥有独立的、完整的人格，人也就不会得到健康的发展。立案登记制实施后，法院在充分保障当事人诉权的同时，也面临着新的构建、新的规范、新的发展，为更好地实现立案登记制的立法预期目的，建议从深刻理解改革意见内涵、建立行政诉讼庭前程序、规范立案—庭前审查—审理流程，疏通矛盾化解栓塞等方面进行细化。

(一)全面深刻把握改革意见的内涵立案登记制的本质要求是对符合立案条件的案件不留空间，一切都依照法律裁量，不人为设置其他条件，彻底改变立案难的局面。人们也会渐渐感觉到行政诉讼的立案登记制是一项重大改革，这也顺应了诉讼由职权主义模式向当事人中心主义模式的转变。但这也不是等同于法院就完全不对诉讼进行庭前审查，法院要做的是既要保障当事人的全部诉权，又要使司法职权合法行使，在“诉”与“案”之间保持相对平衡。当事人的诉讼并不必然一定成为案件，要进行全程的程序性审查，［5］避免一些当事人滥用诉权，扰乱正常的司法活动。

(二)完善审理程序，规范审理流程，疏通矛盾化解栓塞随着行政纠纷的日益多样化和复杂化，新型案件越来越多，许多诉讼由多种因素、多个行为而引发，行政诉讼制度功能不畅，对公民权利保护不利，解决纠纷能力不够，这一方面是由“厌诉”等传统文化决定的，另一方面是行政诉讼制度设计本身的局限性决定的。在我国100%开庭的现状下，立案登记制的实施又可能进一步加大法院的工作量，在此情形下，必须设置符合我国国情的审前程序，对当事人的诉权与法院的审判权进行合理的权衡。完善审前程序是应对案件井喷、保障当事人诉权的重要措施，通过这种“过滤”或“筛查”式的审查，法院根据不同情况采取不同方式的审理，这样既符合立案登记制的要求，将大量的行政诉讼争议纳入到行政诉讼程序中，又进行了分类梳理，有利于提高审判效率和节约诉讼成本。首先，在案件受理之前，要注重对诉讼要件进行形式审查，即法院在受理案件之时要对诉讼的原告与被告主体是否适格、诉讼请求和理由是否存在明确进行确认。如果一个诉讼具备了这些基本的要求，就应该立案。立案登记制明确规定了案件审查的规则及范围，让当事人明白哪些案件应当立案，而哪些案件不应立案，充分给予当事人案件的参与权，不致使立案的驳回权力被滥用。其次，庭前会议上，双方在庭审开始之前能够提前接触，法官及当事人双方可以对可能的结局做出更早的判断，这也使庭审中更容易做出调解，即使做出裁判结果，双方也更容易接受。有时候，并不是判决这一诉讼的结果发挥作用，而是诉讼过程本身直接或间接地解决了纠纷。当事人在这种更平等的诉讼参与中，通过自主的判断、协调、处分来达成诉讼的目的，这种争议的解决方式使当事人获得了更大的参与感和对法庭的认可度，相对于最后面对冰冷的判决，能更好地修复诉讼带来的社会关系，降低诉讼判决带来的不利影响。再次，司法实务中，出现的原、被告不适合或管辖权存在争议的情况，法官审理当中发现的各种问题，最后只能做出程序性的判决。这种因程序问题影响了实体案件处理的情况，浪费了大量的司法资源，严重影响了审判效率，引起当事人的不满情绪。所以，应当对案件进行立案前的审查，即完善诉状接受程序、明确起诉要件的审理规则与标准、赋予当事人立案程序参与权;通过审前会议等程序对案件进行过滤，力求通过交换证据、让步、和解及撤诉化解矛盾;而后案件才能进入实体审理程序并化解矛盾。

(三)健全配套推进多元化纠纷解决机制当前我国行政纠纷的形势较为严峻，这与现有的纠纷解决制度没有发挥应有的作用有着直接的联系。公共权力主体的多元化、运作方式的多样化意味着仅仅依靠单一的三权相互制约已经很难实现权力结构的均衡，这就需要公法建立起一种与之匹配的公权力监督网络，才能全面覆盖公权力并对其进行有效监督。因此，构建一个多元化的行政纠纷解决机制，既是理论发展的必然产物，也是司法实践的客观要求。在行政管理中，行政相对人可以通过与行政主体间的沟通、协商、异议等程序来维护程序性权利并影响最终的行政决定。在行政决定做出后，行政相对人仍不服，并提出异议的，可以依法申请做出行政决定的机关进行复查。相对人对异议复查和复核仍不服的，可以在法定期限内申请上级行政机关进行复核。相对人对异议复查和复核结果仍不服的，可以依法申请中立的行政复议委员会进行复议。行政复议委员会可以先行组织调解;对调解达不成一致的，行政复议委员依法做出复议决定。相对人对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提出立案申请，对符合立案条件的，行政审判部门应先行进行审前程序，组织双方交换证据、做出让步、和解或者撤诉，通过改程序消化、过滤部门行政纠纷后，再进入实体审理程序，做出生效裁判。行政纠纷的解决存在多种选择，且最大量的行政纠纷应当在行政程序中得到解决，并尽可能地鼓励行政纠纷解决在行政环节，但在整个纠纷解决机制中，法院的行政诉讼制度应始终居于核心地位，它虽然只处理数量较小的行政纠纷，但它释明法律、监督和指导其他纠纷解决机制的功能，决定了行政诉讼必然居于解纷机制的最后一道防线上。立案登记制为行政诉讼带来了新的契机的同时也提出了新的挑战。作为行政纠纷解决制度的最后一道防线，大量增加的行政诉讼纠纷如何能得到更大强度的化解是后续需要重点关注的问题。正如职业医生在使用烈性药剂之前，要用温和治疗方法一样，好的法院也会首先寻求对争执做出调解，而不是急于对纠纷做出裁决。笔者希冀能有效发挥审前过滤与多元纠纷化解机制功能，应对立案登记制背景下行政诉讼案件井喷的总体形势。

［参考文献］

［1］黄学贤．行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题［J］．福建行政学院学报，2016(3):17－25．

［2］姜书，等．论司法权对行政权的有效制约［J］．沈阳干部学刊，2013(3):26－27．

［3］耿宝建．行政纠纷解决的路径选择［M］．北京:法律出版社，2013:104，106．

［4］范愉．非诉纠纷解决机制研究［M］．北京:中国人民大学出版社，2000:561．

［5］江必新．中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南［M］．北京:中国法制出版社，2015:232．

作者：徐萌萌 单位：平顶山市中级人民法院