司法学视角下的行政诉讼论文范文

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一、法院功能论

《行政诉讼法》第1条规定了“解决行政争议”的立法目的。这一规定对于司法制度的重要意义在于以下方面。一是丰富了法院审理行政案件的价值取向。也就是说，法院审理行政案件在追求公正、及时、维权、监督的同时，还要关注解决行政争议的目的。虽然说通过正确适用法律实现了上述目的之后，解决行政争议的目的基本也能实现，但在此过程中如有对解决行政争议的特别需求，解决争议也可以成为一项优先实现的目的。二是增加了法院审理行政案件、解决行政争议的方式方法。新行政诉讼法在第60条中规定了对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，这在一定程度上调整了原法规定的行政诉讼不适用调解的思维方式。同时，为了有效解决行政争议，最高人民法院曾专门的司法解释，通过协调撤诉的方式化解行政争议。〔1〕在实践中，地方法院在行政诉讼中力促行政案件的“协调撤诉”工作，取得一定的效果。〔2〕虽然“协调撤诉”的工作方法是法院在行政诉讼环境不佳的情况下的无奈之举，但也在某种程度上刺激了法院解决行政争议功能的发展。三是可以带动对行政争议的非诉讼解决机制发展。当在行政诉讼过程中确立了“解决行政争议”的目的之后，其影响绝非仅限于诉讼过程，而是会扩大到非诉讼领域。目前，我国的行政复议、行政裁决、行政调解、行政协商、行政和解等多种纠纷解决机制都已成为化解行政争议的重要手段。最高人民法院启动的多元化纠纷解决机制改革也为行政争议的解决提供了平台。1990年，美国国会通过了《行政争议解决法》（AdministrativeDisputeRes-olutionAct），旨在授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，迅速处理行政纠纷。该法要求各个联邦行政机构推广ADR的自愿使用，“提供及时、专业和廉价的争议解决方式”。美国国会称“广泛领域的争议解决程序，不断加深对这种程序有效使用的理解将改善政府运作和服务”。〔3〕就我国的新行政诉讼法来说，确立解决行政争议的立法目的同样将会带动行政机关化解纠纷的积极性，最终由各种非诉讼纠纷解决机制与法院的诉讼渠道共同形成系统化的行政纠纷解决体系。

二、接近正义（寻求司法救济）原则的应用

接近正义（accesstojustice，又译寻求司法救济）是二十世纪七十年代以来世界范围内兴起的一项司法改革运动，目前已经成为一项成熟的司法原则，成为建设现代司法制度的一项重要标准。虽然接近正义运动最初以帮助穷人获得司法救济为主要目的，后来发展到对儿童、妇女、老人、少数民族、残障人士和其他弱势群体的特别司法保护，以及再后来发展到开辟司法渠道之外的替代性纠纷解决机制，但其根本精神是在降低诉讼门槛、扩大司法救济的同时，为纠纷当事人提供最合适的纠纷解决机制。〔4〕而反观我国的行政诉讼制度，近年来社会反映强烈的“立案难”问题与接近正义原则无疑是背道而驰的。根据立法机关的说明，行政诉讼法修改的目的之一是解决“三难”，即立案难、审理难、执行难。这“三难”都是寻求司法救济道路上的重大障碍，其中立案难最为突出。原因主要有两个：一是客观原因造成的立案难，如路途遥远、当事人无力聘请律师等；二是主观原因造成的立案难，如法院受现行司法体制弊端的影响而不愿或不敢受理行政案件，或者受理之后采取消极的方法规避对行政行为合法性的判断等。然而，新行政诉讼法在很大程度上提高了对行政相对人寻求司法救济的方便度，扫除了接近正义的一些重大障碍。一是扩大了受案范围。虽然我国还在建设法治国家的初级阶段，扩大行政诉讼受案范围不可能做到一步到位，但这次修改仍然在第12条中扩大了受案范围，并保留了原来的“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定，为以后的立法继续扩大受案范围留下空间。〔5〕二是扩大了当事人范围。对于原告资格，新行政诉讼法改变以往的主观标准为客观标准，即与行政行为有利害关系的人可以提起行政诉讼，从而避免了法院适用主观标准确定行政诉讼原告资格时的不准确和人为设立门槛，从本质上解决立案难问题。同时，新行政诉讼法第26条还扩大了被告的资格，规定在复议机关维护原行政行为的，复议机关和作出原行政行为的机关是共同被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定的，原行政机关和复议机关都可以成为被告。三是实行了立案登记制度。为实现“接近正义”原则，新行政诉讼法改原来的立案审查制为立案登记制。对于不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定并阐明不予立案的理由。该法第51条第3款还规定，“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”第52条还规定，对于法院不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证等行为的，当事人可以提出投诉，上级法院应当作出相应处理。新行政诉讼法规定的立案登记制一方面可以解决法院系统因体制性障碍而难以发挥作用的问题，另一方面也可以促使所有法律纠纷纳入诉讼程序由法院依法作出裁判，使之变成“体内循环”，从而避免通过信访、申诉甚至其他非正常手段的“变通处理”。因此也可以说，立案登记制改革也是在为法治铺路。当然，在目前的司法体制和法治环境下，将所有行政争议都纳入诉讼渠道无疑会给法院在案件数量、办案能力等方面带来很大压力，但在司法机关可以承受的前提下，拓宽行政诉讼范围、扩大司法监督范围、维护相对人诉权是当前的主要任务。之后，再通过改革审理方式、推进多元化纠纷解决机制改革、提高审判效率等方式，保证办案效率。

三、司法管辖区制度的法律定位

作为司法制度中的一个基础性概念，司法管辖区通常是指法院行使所有案件管辖权的地域范围，有时也专指某些类型案件的地域范围。世界各国并不严格地将司法管辖区与行政区划对应起来，经常会将若干个行政区划放在一个司法管辖区之内，这样可以方便当事人寻求司法救济，也便于事务管理。但是，司法管辖区与行政区划的重合也有可能因为区划大小不一、案件数量有多有少而造成司法资源配置失衡，管辖不便等。因此，各国更重视司法管辖区设置的灵活性。我国的司法管辖区设置情况与其他国家又有根本区别，基本上保持着按照行政区划设置司法管辖区的模式，因为现行体制仍是同级人大产生同级法院。但在近年的司法改革实践中，司法管辖区与行政区划在特殊情况下有所分别，主要体现在两个方面：一是通过国家行政措施设立的与行政区划不重合的区域范围，如开发区、保税区等；二是按照案件类型合并或调整法院的管辖区，如知识产权案件集中管辖、少年案件集中管辖、行政案件异地管辖等。党的十八届三中全会要求建立司法行政事务“省级统管”的新型模式，目前也已经在七个省市开展试点。根据《关于司法体制改革试点工作的框架意见》，基层法院和中级法院将不再由同级政府负责管理，而是收归省级统管。〔6〕2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，准备率先在北京、上海试点设立跨行政区划的中级法院。〔7〕这样一来，法院的司法管辖区与行政区划完全重合的现象便可能从体制上发生松动，至少没有必要严格与行政区划相重合。换句话说，在新的司法管理体制下，一个省行政区划内各个法院的司法管辖区没有必要受行政区划的严格限制。省级政权（或法院）可以在尊重历史的前提下适当调整，为各个法院确定与其框架、力量、案件等相适应的司法管辖区。在当前只有改革政策而没有法律依据的情况下，新行政诉讼法第18条第2款作了开拓性的规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”这一规定体现了十八届三中全会和四中全会的精神，为司法体制改革留下了空间。〔8〕根据这一解读，设立跨行政区划的普通法院管辖行政案件和其他特别类型的案件，可以在一定程度上防止地方保护和行政干预。如果不能设立跨行政区划的法院管辖行政案件，则可以按照新行政诉讼法的规定，由最高人民法院批准确定一些人民法院跨行政区域管辖行政案件。在行政诉讼法作此规定之前，各地法院试点探索的集中管辖、异地管辖等，都是试图在现行司法体制框架下在一定程度上改变司法管辖区的范围，使法院的司法管辖区与行政区划在一定程度上进行分离。但当时终因法律依据不足，难以获得普遍认可。新行政诉讼法为我国改革司法管辖区制度提供了宝贵的法律依据。

四、法院的裁判依据

我国法院的司法学行政工作虽然在很大程度上依赖地方人大、地方政府提供人事任免、机构安排、经费支持等，但根据宪法第123条的规定，中华人民共和国人民法院是“国家的审判机关”而不是地方的审判机关。根据宪法第126条的规定，人民法院“依照法律”独立行使审判权而不是依照法律之外的规范行使审判权。按照这一标准来看新行政诉讼法的相关规定，我们可以发现我国在法院对行政案件的裁判依据方面仍然存在一些实质性的问题。新行政诉讼法第63条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例单行条例为依据。人民审理行政案件，参照规章。”进而在第64条中规定，“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”再看第53条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”该条主要是对“规范性文件”的概念以及审查作了规定。根据该条规定，人民法院可以附带审查的规范性文件包括国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，但不包括规章在内。虽然这次修改扩大了法院对规范性文件的合法性审查，但仍然采用了原行政诉讼法对宪法第126条中的“法律”的扩大解释，将由国家权力机关经过民主程序制定的法律与国务院经过行政程序制定的“行政法规”以及地方国家权力机关制定的“地方性法规”都当作法院审查行政行为合法性的依据。笔者认为，这种只看规范级别、不顾制定机关、忽视制定程序的做法给司法理论造成了混乱。在以往的观念中，由于国务院是由全国人大产生的最高行政机关，所以通常将行政法规与全国人大及其委员会制定的法律相提并论，有时也将地方性法规与法律相提并论，将其一并作为“依照法律独立行使审判权”的法院的审理依据。实际上，法律是由民主的代议机关通过民主决策程序制定的，是人民意志的反映。由人大产生的法院所适用的法律规范，只能是这些经过民主程序由立法机关制定的法律。至于行政机关的行政规范（如行政法规、行政规章），则是为了行政管理的目的，通过行政程序制定的规则，并不直接反映人民意志。因此，通过民主程序制定的法律与依行政程序制定的行政法规在性质上存在根本区别。绝不能因为都属于“规则”，便“打包”成为法院审理行政案件的依据。从法院与行政机关的关系方面来分析，法院审理行政案件以行政法规为依据或参照行政规章，也存在重大问题。按照宪法规定，法院审理各类案件（包括民事案件、刑事案件、行政案件）都应当依照法律独立进行。如果法院审理检察机关提起公诉的刑事案件时依照最高人民检察院制定的司法解释进行，则会被批评为有违司法公正。如果法院审理行政机关或国有企业作为一方当事人的民事案件时依照国务院制定的行政法规进行，同样会违反司法的中立地位，也违反当事人平等原则。那么，当人民法院审理行政机关作为被告的行政案件时依据是国务院的行政法规进行，则同样会受到质疑，有违反法治原则之嫌。因此，按照我国宪法的规定，与行政机关制定的其他规范性文件一样，行政法规实际上也应当是“附带审查”的对象。按照国家权力之间的尊重与让渡的原则，对于国务院的行政法规以及其他行政机关制定的关于行政管理的规范，法院通常会采取尊重的态度，但这并不能改变行政法规的性质和地位，更不能因此就当然成为法院审理行政案件的依据。

五、法院与行政机关相互尊重的原则

在各国的政府权力配置中固然强调分权制衡，但同时又通过相应的机制将不同的权力“粘合”在一起，形成政权的合力。即使在因为政党政治而看似政府分支之间冲突不断的国家，最终仍能找到解决问题的出路。这已经成为政治学中的一般理论，也体现在各个政府分支之间的法律关系上。我国也不例外。例如，我国宪法第三条明确规定了国家行政机关、审判机关、检察机关与人民代表大会的关系，也规定了中央和地方的国家机构在职权划分方面的原则。宪法第135条还特别规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”在宪法行政法理论中，不同国家机关之间不只是权力和职责的分立，还存在一定程度的相互尊重、共同协作的关系。在多党制国家，虽然这种关系会受到党派之争的影响，相互之间的尊重也属迫不得已。对不受党派之争影响的司法部门来说，这种尊重更多源自司法机关对宪法和其他法律精神的理解。当法院行使对立法机关制定的法律的违宪审查权时，仍应保持一定分寸，尽量尊重经过民主程序制定的法律。在对法律没有审查权的国家，法院在解释法律时会尽量适用“有效解释”的方法。对于行政机关的行政行为或规范，法院同样会保持一定尊重和谦抑，对于行政机关对事实的认定以及合法限度之内的行政行为予以认可。〔9〕在新行政诉讼法中，虽然法院审理的行政行为的范围有所扩大，对于行政行为的事实依据也要进行司法审查，但在其他方面仍然体现着法院对于行政行为的尊重和谦抑。一是人民法院审理行政行为的标准依然是“合法性”标准而非“合理性”标准。也就是说，对于行政行为是否合理，例如在自由裁量权幅度之内的行为，法院原则上不会干涉。但是，当行政机关因滥用自由裁量权而导致行政行为明显不当的，则作为违法行为处理。曾有学者主张将“合理性”标准与合法性标准并列，但这种审查标准不仅存在失之过严的问题，而且会影响行政权的功能发挥。二是对参加诉讼的行政机关及其主要负责人的处置方式亦把握分寸。例如，行政诉讼法第66条第2款规定，“人民法院对实行经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”三是根据第96条司法学的规定，行政机关拒不履行法院判决、裁定、调解书的，人民法院对行政机关的负责人采取罚款，或者将其拒绝履行的情况予以公告，或向监察机关或该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。只有造成恶劣社会影响的，才可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。但是，鉴于目前我国行政机关执法水平尚不能适应法治国家的要求，因此我国并没有象其他多数国家一样对于行政行为中认定的事实问题不加审查，而是坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，“要查清被诉的行政行为是否真实存在，该行政行为的法律依据和实施程序，以及该行政行为与原告的权益损害之间是否存在因果关系等事实问题。”〔10〕由此可见，我国司法机关与行政机关之间的互相尊重关系具有中国特色，但必将随着法治水平的提高而有所发展。

六、其他具体问题

除了上述重要问题外，新行政诉讼法在其他一些方面也体现出它对我国司法制度的塑造，但仍有尚未解决的问题。一是行政诉讼证明标准。在法院对行政案件的事实进行审查的国家，证明标准与民事诉讼、刑事诉讼有所区别。对于刑事诉讼来说，超越合理怀疑标准、确实充分标准等建立了最为严格的证明标准；在民事诉讼中，优势证据标准、高度盖然性标准等建立了相对较低的证明标准；在行政诉讼中，占主流地位的是具有说服力的标准（con-vincing），其严格程度介于刑事证明标准和民事证明标准之间。〔11〕但是，新行政诉讼法对原法关于行政行为事实基础的标准并没有变化，仍然使用“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”的标准。但是，汉语里的“证据确凿”是指事实凿凿有据，确实无疑，甚至比刑事诉讼中的“确实充分”或超越合理怀疑的标准还要高出一档。由此可见，行政诉讼的证明标准在新行政诉讼法中的表述并不能反映行政诉讼的本质属性。近年来，关于改革行政诉讼证明标准的讨论越来越多，改革的呼声也越来越高。这必将有利于行政诉讼制度的科学化。二是行政案件再审标准。新行政诉讼法将行政诉讼的“申诉制度”改造为“申请再审制度”后，对申请再审的条件也做了细化规定。该法第90条规定的八项条件中，有两项涉及事实问题，即：有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的。再审程序存在于我国三大诉讼领域，每个领域中都涉及到事实错误方面的理由。而从司法实践来看，因为事实证据方面的原因而再审的案件在我国仍占多数。这一方面展现了我国法院“有错必纠”的决心，但也反映了一直困扰我国再审程序改革的一个重要问题，即法院在二审之后的审判监督程序中是否既要进行法律审，又要进行事实审。可以说，新行政诉讼法对再审标准问题并没有新的发展。三是检察机关的准“监察专员”定位。“监察专员”（Ombudsman）最早产生于瑞典。1908年，瑞典议会监察专员作为立法机关和行政机关之间权力制衡的一个机构而建立起来，此后Ombudsman逐渐成为一个专有词汇并为许多国家所借鉴。“监察专员”专指由立法机关选举或任命，独立地调查或处理公众对政府部门或公共机构的违法或者不当行政行为申诉案件的官员。他既可以基于公民个人的申诉也可以基于自己的职权主动对相关机构或部门展开调查，但调查处理建议不具有强制约束力，只有依靠被申诉机构自觉执行或依靠社会舆论和议会的压力迫使其接受。监察专员依照宪法或相关法律的规定独立行使监督权并为申诉人提供救济，不受任何党派、团体或机构的干预。〔12〕在我国曾有不少学者建议采纳这一制度，国家也尝试在财政领域设立财政监察专员制度，积累了一些经验。在行政诉讼法修改过程中，为加强对行政行为的监督，有一种观点认为应当发挥检察机关的作用，使其充当“监察专员”的角色，改进行政机关的工作。虽然立法机关最终没有采纳这一意见，但对于这一制度的改革和研究并没有停止。2014年10月30日的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”虽然这一《决定》先于新的行政诉讼法，但党的改革政策与国家的法律之间在这一问题上的默契是十分明显的。尽管目前尚无法律依据，但通过今后的司法改革，检察机关通过试点积累经验，加大对行政机关违法或不当行使行政权力的行为监督力度，这必将引起检察机关与行政机关的关系的重大变化。这种与瑞典的“监察专员”制度十分相似的机制，特别是检察机关对行政机关违法行使或不行使职权行为的“督促纠正”权，或许能推进中国式的“监察专员”制度的建立。如果检察机关对于行政机关的违法行为提起公益诉讼的改革尝试获得成功并得以纳入立法，更能使检察机关对行政机关的监督“如虎添翼”，最终加快依法行政和依法治国的进程。以上是从司法学视角对新行政诉讼法中若干问题的简要评论。实际上，每一个问题都关涉司法制度的根本问题，也关系到当前正在进行的司法体制改革。虽然诉讼法的实施并不直接涉及司法管理，但司法管理体制和机制的改革能够在很大程度上促进诉讼法目的的实现。同时，诉讼法的严格实施也会在一定程度上推动司法管理体制和机制的改革。新的行政诉讼法在一些方面对司法制度有所发展，但也留下了一些需要深入研究、逐步解决的问题。随着法治环境的改善和法治水平的提高，特别是行政诉讼与司法改革的相互作用，待下一次修改行政诉讼法时必将有更大的进步。

作者：蒋惠岭单位：国家法官学院兼职教授