涉自贸区行政诉讼论文范文

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一、涉自贸区行政诉讼被告资格概述

（一）涉自贸区行政诉讼被告的特征涉自贸区行政诉讼被告与其他普通的行政诉讼被告具有共性，适用于一般的被告资格理论，但也存在与其他普通的行政诉讼被告相比独有的特征。主要体现在以下几个方面：第一，涉自贸区行政诉讼被告具有复杂性。上海自贸区是我国在新形势下加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化的制度创新的产物，其正常运行离不开相关机关、机构或组织对其进行管理。同时自贸区建设又是一项国家层面的制度创新，其运行机制必然涉及包含中央和地方在内的多个层面的管理与协调，如此，其管理主体也是纷繁复杂的。再有自贸区行政事务也具有复杂性，不仅一个行政主体分管不同的行政事务，而且几个机关共同分管一项行政事务。正是由于相关行使公权力的管理主体对相对人管理过程的行政事务的复杂性决定了行政主体的复杂性，进而导致了行政诉讼被告的复杂性。第二，涉自贸区行政诉讼被告具有多样性。根据自贸区的实际，自贸区的直接管理机构是自贸区管委会。根据《条例》规定，中国（上海）自由贸易试验区管理委员会（以下简称“管委会”）为市人民政府派出机构，具体落实自贸试验区改革试点任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。同时上海市政府相关部门在自贸区设立有驻区机构，依法履行有关行政管理职责。自贸区地处浦东新区，浦东新区政府及其工作部门对自贸区的相关事务也具有一定的管辖权。随着试点的不断深入，可能还会组建新的组织来对自贸区事务进行管理。可见自贸区的管理主体具有多样性，由此导致了涉自贸区行政诉讼的多样性。第三，涉自贸区行政诉讼被告具有创新性。上海自贸区管委会是自贸区主要的管理机关，《条例》规定其为上海市政府的派出机构，根据我国相关法律规定，派出机构在一般情形下是没有独立的行政诉讼被告资格的。只有在法律、法规或规章授权的情形下方具有行政诉讼被告资格。所以上海市自贸区管委会的行政诉讼被告资格是要分情形对待的。但自贸区管委会的性质又不同于一般意义上的派出机构，根据其职权特征，其相当于我国的派出机关，但又不在我国法定派出机关范畴之内。所以管委会这一管理主体具有创新性，也就决定了涉自贸行政诉讼被告具有创新性。

（二）涉自贸区行政诉讼被告资格制度的重要意义中国上海自贸区是新形势下改革创新的制度创新，其具有前无古人的时代意义。涉自贸区行政诉讼被告资格制度具有特殊且重大的意义。首先，完善涉自贸区行政诉讼被告资格制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。《决定》提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力的一个重要方面就是推进行政组织体系和行政组织能力。由于行政诉讼被告资格与行政主体理论的牵连性，只有具有行政主体资格的组织方可作为行政诉讼的被告，从该种意义上来说，完善涉自贸区行政诉讼被告资格制度有助于推进国家治理体系和治理能力的现代化。其次，完善涉自贸区行政诉讼被告资格制度是完善人权司法保障的现实需要。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》）提出要完善人权的司法保障制度，涉自贸区行政诉讼被告制度是自贸区视野下行政诉讼制度中非常重要的制度，而行政诉讼制度本身对于保障行政相对人的合法权益具有重大意义，所以完善涉自贸区行政诉讼被告资格制度对于完善人权的司法保障具有重要意义。最后，完善涉自贸区行政诉讼被告资格制度是加快自由贸易区建设的法治保障。《决定》第7章提出加快自由贸易区建设，而加快自贸区建设必须营造适应自贸区发展的法治环境。《条例》第46条规定：“坚持运用法治思维、法治方式在自贸试验区开展各项改革创新，为自贸试验区建设营造良好的法治环境。”涉自贸区行政诉讼被告资格制度作为涉自贸区行政诉讼制度的重要一环，完善涉自贸区行政诉讼被告资格制度是运用法治思维、法治方式推进自贸区建设的现实需要，更是加快自贸区法治建设的制度保障。

二、涉自贸区行政诉讼被告的种类分析

纵观行政主体发展历程，不难看出，创设行政主体理论的最大动力还是在于从行政救济制度出发，满足于行政诉讼立法与实施中对行政诉讼被告确认的需要。［1］182正因为这种隐藏于传统范式背后的实用主义动机，自《行政诉讼法》起草开始，行政主体与行政诉讼被告紧密地勾连在一起，被视为拥有同等的外延，简而言之即行政机关和法律、法规授权的组织。［2］行政主体这一学术概念引入中国的原因主要就是基于确立行政诉讼的被告资格的需要。在我国某一主体是否具有行政诉讼被告资格主要在于该主体是否具有独立的行政主体地位。正是由于行政诉讼的被告只能是被公民、法人或者其他组织指控所作具体行政行为影响其合法权益，由法院通知应诉的行政主体，所以不是所有宽泛意义上的机构都可成为行政诉讼的被告，必须是依法成立具有行政主体资格的机构才能成为被告。［3］202所以在当下涉自贸区行政诉讼被告资格的确定也应当运用这一标准，即只有具有行政主体资格的组织方可作为涉自贸区行政诉讼的被告。涉自贸区行政主体的多样性和复杂性决定了涉自贸区行政诉讼被告的多样性与复杂性。在自贸区之内，对涉自贸区行政诉讼被告资格进行归类和分析必然先对自贸区的行政主体进行分类。

（一）与自贸区有关的行政主体行政法学上的行政主体一般包括职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指依据宪法和有关组织法的规定，一经合法成立就取得行政职权，并实施行政管理活动的组织，也就是行政机关。授权性行政主体是指根据宪法、组织法以外的单行法律、法规的授权而获得行政主体资格的组织。①根据相关法律规定，职权性行政主体主要包括：1．国务院；2．国务院各部、委、行、署；3．国务院直属机构；4．国务院各部、委归口管理的国家局；5．地方各级人民政府；6．地方各级人民政府的职能部门；7．地方人民政府的派出机关。授权性行政主体主要包括行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织。根据上述理论，涉自贸区的行政主体同样分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体主要包括1．国务院；2．国务院有关部、委、行、署；3．国务院直属机构；4．国务院有关部、委归口管理的国家局；5．上海市人民政府；6．上海市人民政府的职能部门；7．上海市人民政府的派出机关。授权性行政主体主要包括上述职权性行政主体的内设机构、派出机构以及其他社会组织。下面将以中央和地方两个层面对上述主体进行分析和说明。1．中央层面的行政主体首先，上海自贸区是党中央、国务院作出的重大决策，并经国务院批准设立的。为此，国务院颁布了《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》。其次，为有效适应自贸区建设的需要，全国人民代表大会常务委员会颁布了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。通过这些文件可知国务院是上海自贸区的最终领导主体，统筹领导和协调试验区的推进工作。国务院的有关部、委、行、署也对自贸区建设具有一定的管理权力，比如国家海关总署、国家税务总局、交通运输部、财政部、中国人民银行等，也会针对自贸区的建设进行管理。比如质检总局颁布的《关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》、中国人民银行颁布的《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》、中国保监会办公厅颁布的《关于进一步简化行政审批支持中国（上海）自由贸易试验区发展的通知》、国家税务总局《关于支持中国（上海）自由贸易试验区创新税收服务的通知》等等。上述主体的一些内设机构、派出机构在涉自贸区法律、行政法规以及国务院部门规章等授权的情形下且以自己的名义对自贸区进行管理时，也具有行政主体资格。社会组织在涉自贸区法律、行政法规以及国务院部门规章等授权的情形下对自贸区范围内的事务进行管理时也具有行政主体资格。比如中国注册会计师协会在有关法律授权的情形下对自贸区内的注册会计师进行管理时就具有行政主体资格。2．地方层面的行政主体根据《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的相关规定，上海市要精心组织好《方案》的实施工作。上海市政府为了更有效地对上海自贸区进行管理颁布了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》。由于该《管理办法》层级极低，上海市人大常委会又颁布了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，更加完善了自贸区的立法保障。所以上海市人民政府是上海自贸区的直接领导和管理主体，主管自贸区的各项具体事务。上海市政府的工作部门也对自贸区建设直接进行管理。比如市教育行政管理部门、市人力资源社会保障部门、市工商行政管理局自由贸易试验区分局和自贸试验区管理委员会共同制订了《中国（上海）自由贸易试验区中外合作经营性培训机构管理暂行办法》，自贸试验区管委会、上海市卫生计生部门、上海市工商部门共同制订了《中国（上海）自由贸易试验区外商独资医疗机构管理暂行办法》，上海市质量技术监督局制订了《自由贸易试验区质量技监工作改革措施》等等。同时上述主体的内设机构、派出机构在涉自贸区法律、法规或规章授权的情形下且以自己的名义对自贸区进行管理时，也具有行政主体资格。社会组织在相关涉自贸区法律、法规或规章授权时对自贸区范围内的事务进行管理时也具有行政主体资格。

（二）自贸区管委会的行政主体地位为了推进自贸区的建设，上海市人民政府专门成立了自贸区管委会作为上海自贸区的具体管理主体。对于上海市自贸区管委会而言，《条例》规定其为市人民政府派出机构，具体落实自贸试验区改革试点任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。自贸区管委会属于地方性行政主体，但由于其是上海市自贸区的直接具体的管理主体，其地位在自贸区建设中举足轻重，故笔者将自贸区管委会单独列出进行讨论。笔者认为对上海市自贸区管委会作为上海市政府的派出机构有以下几种理解。第一种理解是自贸区管委会在形式上具有派出机关的性质。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”可见，上海市人民政府本身（不包括工作部门）只能设立派出机关，法律没有授权其设立派出机构。故从该条可知上海市自贸区管委会属于上海市政府的派出机关，而不属于派出机构。第二种理解是自贸区管委会在实质上具有派出机构的性质。《行政复议法》第15条规定“：对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”，通过该条规定可知派出机构一般是政府工作部门设立。根据《条例》和《管理办法》的规定上海自贸区管委会是上海市人民政府的派出机构。如果按照这种理解，此处的上海市人民政府显然是包括其工作部门在内的。《条例》规定第8条规定，自贸区管委会统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。注意法律条文规定的是“有关事务”而不是“所有事务”，可见自贸区管委会只是承担了上海市政府的部分行政事务。也可以理解成上海市政府若干个工作部门共同的派出机构集中于上海市自贸区管委会。以上两种理解都可以解释和说明上海市自贸区的法律地位，但笔者认为第一种解释不仅更能符合法律的本意，而且更适应自贸区建设的实际。第一，根据我国相关法律规定，派出机关是具有独立的行政主体资格的，而派出机构只能在法律、法规或规章授权的情形下方具有行政主体资格。我国《行政复议法》第15条第1款第2项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”《行政复议法实施条例》第14条规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”所以行政机关的派出机构只能在法律、法规或者规章授权以自己的名义作出具体行政行为时方具有行政主体资格，如果没有经过法律、法规或者规章授权，派出机构是没有独立的行政主体资格的。对于派出机关，我国《行政复议法》第15条第1款第1项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”对于派出机关无论法律、法规或规章是否授权，均具有行政复议的被申请人资格。虽然行政复议制度与行政诉讼制度存在很大不同，但是行政复议的被申请人与行政诉讼的被告的行为能力和责任承担机理是相同的，行政诉讼的被告资格完全可见借鉴和运用行政复议的被申请人资格的相关制度。如果把自贸区管委会确认为派出机关，则自贸区管委会具有独立的行政主体资格，而如果将其确认为派出机构，则其只有在法律、法规或规章授权的情形下方具有行政主体资格。第二，根据《条例》第55条规定：“公民、法人或者其他组织不服管委会、市人民政府工作部门及其驻区机构、浦东新区人民政府在自贸试验区内作出的具体行政行为，可以向市人民政府申请行政复议。”可见《条例》这一地方性法规是将自贸区管委会作为独立的行政主体来对待的。根据该条规定，公民、法人或者其他组织不服管委会在自贸试验区内作出的具体行政行为的可以向市人民政府申请行政复议。该条文的逻辑结构与我国《行政复议法》第15条规定第1款第1项规定几乎一样，所以上海市人大常委会的立法原意是将其作为派出机关对待的。这就意味着自贸区管委会具有独立的行政主体地位。第三，从自贸区建设和发展的实际来看，将自贸区作为上海市政府的派出机关更符合事物的发展规律。自贸区作为推进政府职能转变，探索管理模式创新的改革举措，必须需要一个独立的管理主体。为了提高经济运行的效率，摆脱政府不合理干预，自贸区管委会不可能在与派出方同样的行政体制框架中运作并受其决策指令的过度约束，而是应当保持相当程度的独立性。［4］从管理的经济性与科学性角度上，设立自贸区管委会对自贸区事务进行管理，比通过上海市人民政府直接管理更能节省管理成本与提高管理效率。当然，从权利救济的角度来讲，将自贸区管委会作为独立的被告更能提高司法效率和推进司法便民。如果将自贸区管委会定位于上海市人民政府的派出机构，显然无法达成上述目标的有效实现。第四，从《条例》、《管理办法》等相关法律文件的规定来看，上海自贸区管委会具有投资、贸易、金融服务、规划国土、建设、交通、绿化市容、环境保护、人力资源、知识产权、统计、房屋、民防、水务、市政、工商、质监、税务、公安等等职权。上海自贸区管委会主任由上海市副市长兼任，同时，自贸区管委会拥有在自贸区内整合各职能部门的“综合管理权”和“集中行政处罚权”等权力。可以说自贸区管委会具有上海市政府的大部分职权，其性质就是上海市政府的派出机关，而不是市政府的几个工作部门所组成的派出机构。当然，随着自贸区的有序推进与不断的深化改革，自贸区管委会会具有更多的职权，越来越具有派出机关的特征。所以笔者认为虽然相关法律规定将自贸区管委会规定为派出机构，但从立足于当下以及着眼于长远眼光来看，将其定位为上海市政府的派出机关是更好的选择，并且立法机关的法律本意也倾向于将其作为派出机关。

（三）涉自贸区行政诉讼被告种类在中国的行政诉讼实践中，被告适格的条件归纳起来有三个：1、被告应当是机构，而非个人或国家；2、被告应当是依法成立、具有行政主体资格的机构；3、原则上，对外做出行政行为的机构是被告。根据前述标准，原则上有资格作为行政诉讼被告的有：1、国务院；2、国务院有关部、委、行、署；3、国务院直属机构；4、国务院有关部、委归口管理的国家局；5、上海市人民政府；6、上海市人民政府的职能部门；7、自贸区管委会；8、法律、法规或规章授权的内设机构、派出机构及其他组织等。但根据我国的现实状况，国务院不会作为行政诉讼的被告，真正的被告只能是国务院有关部、委、行、署、直属机构、有关部、委归口管理的国家局。

三、行政诉讼被告资格制度的重构

虽然随着行政诉讼理论与实践的不断发展，将行政主体资格作为行政诉讼被告资格的条件的范式越来越受到批判，其与现实的脱节也越来越远。根据前述标准，一般而言很容易判断行政诉讼被告，但由于现实行政事务的复杂性与多样性，很多行政主体的被告资格不是很容易确定。比如行政机关委托实施的行政行为、几个行政机关共同作出的行政行为、经复议的行政行为、经上级机关批准的行为、行政机关作出行为后被撤销的情形、行政机关设置的临时性机构实施的行为等等。如果严格依照上述标准，只有具有行政主体资格且对外作出行政行为的机关或组织方为被告，上述这些情形很难找寻到适格的被告，并且依照此标准就算找着了被告，往往也十分不利于相对人诉权的保障。比如《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第19条规定：“经上级机关批准的行政行为，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”虽然原告根据此规定很容易寻找到被告，但由于此行政行为的实际决定和操控者是具体作出行政行为的机关的上级机关。正是由于其不具有被告资格，导致该机关游离于司法审查之外。对于行政机关组建的临时机构，由于法院认为其不具有被告资格，法院只能通知其作为第三人出庭，如果其作为有独立请求权的第三人对判决不满提起上诉，二审法院却认为其不具有当事人资格，如此便处于尴尬的两难境地，类似的问题还有很多。为了解决上述问题必须重构行政诉讼被告资格的认定标准以适应现实发展的需要。

（一）确定行政诉讼被告资格的原则科学合理的确定行政诉讼被告资格必须坚持正确原则的指引，以此来指导行政诉讼被告资格的确定标准。笔者认为确定行政诉讼被告资格必须坚持以下原则：1．司法便民原则司法便民原则是确认行政诉讼被告必须考虑的原则。当事人的诉权是一项基本权利，保障当事人诉权，促进当事人诉权的有效实现直接衍生出司法便民的时代要求。为此，行政诉讼制度在确定被告资格也必须坚持司法便民主义。如果行政诉讼被告资格的设定不利于减轻当事人的负担，当事人要费尽千辛万苦才能确定行政诉讼的被告，司法便民也就无从实现。只有行政诉讼被告资格的确立标准更好的体现司法为民，行政诉讼才真正有助于保障当事人诉权的有效实现。2．司法效率原则司法资源并不是无限的，司法在恪守公平原则的同时也一定要维系司法的效率。法谚有云：迟来的正义是非正义。确定行政诉讼的被告资格也必须坚持效率原则。如果法官耗费大量精力去确定被告，必然导致司法效率的降低。在案件总数不变或是增加的情况下，司法效率的降低必然导致司法诉累的产生。所以确定行政诉讼被告必须坚持司法效率原则。3．救济有效原则如果相对人由于行政公权力的侵犯诉诸法院，行政诉讼之被告却难以确定，抑或是根本找寻不到被告，必将无法保障相对人的合法权益。虽然当事人诉诸法院的权利得到实现，但从权利救济的效果来看收效甚微，所以权利救济的核心是救济有效。生活中发生的大量的行政案件，就是因为被告确定的不科学，导致诉讼的效果微乎其微。所以行政诉讼的被告确定标准必须要以救济有效为原则。

（二）理论上确定行政诉讼被告资格的几种标准1．行为标准行为标准意为谁行为谁作为被告，凡是以自己的名义作出行政行为的主体就是行政诉讼的被告。行为标准的基本内容是：（1）个人不能作为行政诉讼的被告。（2）作为一个机关的组成部门，如果没有一定的独立性，如规划局的某一个处、环保局的某一个科等，那么其所实施的行为应当认定为所属机关的行为。（3）对于派出机关、派出机构、分支机构等这些在法律上或者事实上已经独立的工作机构，应当承认其行为者的地位。（4）政府职能部门设立的具有一定独立性的机构也是行为者，行政行为被诉诸法院的，也应当以该机构作为被告，而不能以该机构的所属职能部门作被告。［6］虽然行为标准拓宽了行政诉讼被告的范围，很好地解决了行政系统内部组织的复杂化导致确定被告极其复杂的困境，但是并不是行政机关所有的行为都应当受到司法审查。故行为标准没有很好的分清各种行为的不同性质，为此必须由新的标准对其进行补充。2．权力标准权力标准即指行为主体运用公权力的情形下方可作为行政诉讼被告。相反，如果行为主体非运用公权力的情形下则不能作为行政诉讼的被告。公权力行政是国家居于统治权主体地位，以公法规定为基础从事的各种行政行为，相对人权益因此遭受侵害时，应遵循行政诉讼途径，谋求救济。所以，一种行为是否具有公权力（狭义）因素，是决定行为主体能否成为行政诉讼被告的又一标准。［1］201笔者认为判断某一行为是否运用公权力主要立足于：首先是依照公法的规定而实施；其次是行为主体与相对人处于明显的服从与强制的不对等关系。3．公务标准一项行政行为如果要获得合法性，关键在于这项行为应当具有某个与这个国家的客观法相符合、具有社会价值的目标。如果不考虑那些形而上学的认识，那么任何出自某种意志的行为都具有某个隐藏于其后的动机，而任何行政行为的价值就是它所预期的目标，并且这一目标只能与公共服务相关。随着公共行政的不断发展，某一主体是否承担公共职能以及实施了具有公共行政性质的活动是成为能够作为行政诉讼被告的重要标准。同时只有执行公务，实施公共服务等性质的行为才能作为行政诉讼受案范围，所以判断行政诉讼被告先确定该行为是否属于行政诉讼的受案范围。在该行为属于行政诉讼的受案范围之后，再根据相关的规则确定相关的被告。［7］这就意味着行政诉讼的受案范围决定着行政诉讼的被告。

（三）域外国家行政诉讼被告资格的确定在美国，美国《联邦行政程序法》第703条规定：“……在没有能够适用的特定的法定的审查程序时，司法审查的诉讼可以对美国、对机关以其机关名称、或者适当的官员提起。”但美国不允许以总统为被告，应当以直接执行总统处分的官吏为被告。在法国，法国行政法院通过布朗戈案创立了公务标准将行政诉讼受案范围几乎扩大到除国家以外的所有行政机关。因此，除普通法院管辖的案件之外，行政机关在形式上均可以作为被告。［8p407但随后，公务标准又得到进一步的发展。总之，法国的行政诉讼被告资格标准体系，即以公务标准为核心，以公共权力标准、法律关系和法律规则标准、私人活动相似标准为补充。［9］在日本，由于在《行政事件诉讼法》中采用了撤销诉讼中心主义及排他管辖主义，因此撤销诉讼是最为典型、最为重要的行政诉讼类型。日本《行政事件诉讼法》第11条规定：“在作出处分或裁决的行政机关属于国家或公共团体时，撤销诉讼必须根据下列各项所示的诉讼的区分以该各项所规定者作为被告而提起。处分撤销诉讼以作出该处分的行政机关所属的国家或公共团体为被告，裁决撤销诉讼以作出该裁决的行政机关所属的国家或公共团体为被告。作出处分或裁决的行政机关不属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须以该行政机关为被告。”日本行政诉讼的被告主要是国家与地方公共团体，少数情形下以行政机关为被告。［10］253在德国，德国《行政法院法》第78条规定：“为系争行政处分或不为行政处分的机关所属的联邦、州或公法上的社团。为指明被告，只需要指出机关的名称即可。”至于对被告不够清晰这样的问题，法院可以履行《行政法院法》第82条第2款和第86条第3款规定的提示义务予以解决。如果在法院提示之后，原告仍然错误的坚持控告不适格的行政机关，他将不受法律保护。［11］199通过比较域外几个国家关于行政诉讼被告资格的确定规则可知：1．行政诉讼的被告的条件相对比较宽松，不仅是行政机关可以作为被告，就连国家和官员个人都具有被告资格。2．很多国家只对行政诉讼被告资格作形式审查，法院对行政诉讼被告的确定的义务更大一些。3．行政主体理论与行政诉讼被告资格的确认有一定联系，但不是一一对应关系，比如日本的法律规定。4．行政诉讼被告资格的确定往往不是采用单一的标准，而是采用多元标准，比如法国的规定。这些规定和制度对于重构我国行政诉讼被告资格的标准都有一定的借鉴意义和价值。

四、涉自贸区行政诉讼被告资格制度的改革建议

（一）改革涉自贸区行政诉讼被告资格制度的指导理念及原则自贸区是新时代下制度创新的产物，肩负着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，改革与创新应当是其最大的时代价值。《条例》第4条规定：“本市推进自贸试验区建设应当聚焦制度创新的重点领域和关键环节，充分运用现行法律制度和政策资源，改革妨碍制度创新的体制、机制，不断激发制度创新的主动性、积极性，营造自主改革、积极进取的良好氛围。”自贸区的战略价值正是基于改革精神下探索新经验、新做法，形成可复制、可推广的模式进而推向全国。改革自古就是牵一发而动全身的系统工程，而行政诉讼被告资格制度就是这一系统的重要一环。虽然在《行政诉讼法》修改以前，涉行政诉讼的被告资格的确定仍应当按照目前确定行政诉讼被告资格的标准，但是按照上海自贸区建设的改革精神，要敢于突破制度的藩篱，大胆创新行政诉讼被告资格的确定标准。制度的创新要在法治的框架下进行，正确处理好改革与立法的关系。为此全国人大及其常委会要积极支持和授权自贸区内的法院在行政诉讼被告资格的确定中要积极改革，探索更适应自贸区发展的制度模式。在制度创新之前，涉自贸区行政诉讼要进行实践探索，探索正确的经验之后方可上升为立法。行政诉讼被告的确定应当符合司法便民、司法效率以及救济有效原则。对上海自贸区而言，确定行政诉讼的被告资格也应当坚持这些原则。司法便民原则要求涉自贸区行政诉讼被告资格的确定应当有利于保障相对人诉权的有效实现，司法效率原则要求涉自贸区行政诉讼被告资格的确定应当有助于提高诉讼程序的效率，救济有效原则要求涉自贸区行政诉讼被告资格的确定应当有利于促进行政诉讼效果的有效实现。虽然涉自贸区行政诉讼截至发生较少，但随着全社会法治意识的不断增强，涉自贸区行政诉讼的发生不可避免。在这类行政诉讼中确定行政的被告资格时应当考虑是否符合和体现上述着三个原则。只有坚持着三个原则，才能科学指导和应对实践当中发生的各种纷繁复杂的情形。

（二）改革涉自贸区行政诉讼被告资格制度的具体实践实践中在确定涉自贸区行政诉讼被告资格的关键问题是，不仅要正确认识自贸区管委会、驻区机关等组织的被告资格，而且要正确认识和处理不同行政主体在实施不同行政行为的被告资格。在认定涉自贸区行政诉讼被告资格过程中要开阔眼界，在具体实践中要综合运用行为标准、权力标准或公务标准来确定适格的被告。下面将对改革涉自贸区行政诉讼被告资格制度的具体实践予以论述。第一，依照相关法律文件，自贸区管委会是上海市人民政府的派出机构，但按照立法机关的本意以及自贸区建设的长远来看，将自贸区管委会作为派出机关更为适当。按照通说，派出机关具有独立的行政主体资格，而派出机构只有在法律、法规或规章授权时方具有行政主体资格。如果将自贸区管委会作为派出机构，在没有法律、法规或规章授权的情况下其实施的很多行为发生的纠纷，由于其没有独立的行政主体资格，只能以上海市政府作为被告。与直接将其作为派出机关相比显然不利于相对人诉权的实现、提高司法效率以及保障有效救济。所以笔者建议法院应当将自贸区管委会作为派出机关，对于在自贸区内由于自贸区管委会引起的纠纷，无论有没有法律、法规或规章授权，均应将自贸区管委会作为被告。《条例》第8条规定：“市人民政府在自贸试验区建立综合审批、相对集中行政处罚的体制和机制，由管委会集中行使本市有关行政审批权和行政处罚权。”根据自贸区管委会的机构设置，该权力由管委会的内设机构综合监管和执法局行使，如果将自贸区管委会作为派出机关，派出机关的内设机构是否具有行政诉讼被告资格，我国法律并未规定，但着眼于自贸区实际，对于综合监管和执法局引发的行政诉讼一律以自贸区管委会作为被告显然更能有利于维护当事人的诉权，提高司法效率以及实现权利的有效救济。第二，上海市人民政府的职能部门具有独立的行政主体资格，在行政诉讼中能够作为被告，对于其设立的驻区机构只是相关职能部门的派出机构。按照相关规定，派出机构只有在相关法律、法规或规章授权时方具有行政诉讼被告资格。从现实来看，上海市政府职能部门的驻区机构对自贸区的很多管理措施是没有法律、法规或规章授权的，如果发生纠纷，只能以上海市政府的职能部门为被告。关键问题是，一项管理措施有没有法律、法规或规章授权往往是很难确定的。所以相对人起诉时往往不容易确定适格的被告。如果按照行为标准再辅之以权力标准或公务标准，只要是派出机构引起的纠纷，无论有没有法律、法规或规章授权，均应当作为行政诉讼的被告，如此便可大大减轻相对人和法院的负担，提高司法效率。对于国务院垂直领导的机关比如海关、金融、国税、外汇管理等机关设立的驻区机构引发的行政诉讼也应当将驻区机构直接作为被告。第三，自贸区的大部分区域位于浦东新区，自贸区并不是完全脱离并独立于浦东新区政府及其职能部门的管辖权，浦东新区政府及其职能部门对自贸区事务上也具有一定的管辖权，比如对自贸区居民的户籍管辖权等。2005年国务院批准了浦东新区进行综合配套改革试点，2007年上海市人大常务委员会颁布了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，这里面的很多改革事项和自贸区相类似。同时《条例》第9条规定：“市人民政府其他有关部门和浦东新区人民政府（以下统称“有关部门”）按照各自职责，支持管委会的各项工作，承担自贸试验区其他行政事务。”浦东新区政府及其职能部门如果对自贸区内的行政事务管理引发的纠纷，也有资格作为行政诉讼的被告。第四，自贸区内的很多管理措施往往是共同行政行为，比如自贸区管委会与职能部门的派出机构、各职能部门之间等共同作出的行为。按照现有的标准，如果双方均具有行政主体资格，在行政诉讼中均有被告资格。如果由一方没有行政主体资格，比如某职能部门的驻区机构没有法律、法规或规章授权时与自贸区管委会共同作出的行为，只能以自贸区管委会与该职能部门共同作为被告或只能以自贸区管委会作为被告，这样对当事人也是不利的。如果无论该驻区机构有没有法律、法规或规章授权，直接将自贸区管委会和驻区机构作为作为共同被告，则相对而言更有利于方便当事人以维护当事人的诉权。对于两个职能部门的驻区机构共同作出的行政行为无论有没有法律、法规或规章授权也应当以两个驻区机构为共同被告。第五，自贸区改革的一大亮点是“一表申报、一口受理”的跨部门工作机制，比如《条例》第21条规定：“自贸试验区建立国际贸易单一窗口，形成区内跨部门的贸易、运输、加工、仓储等业务的综合管理服务平台，实现部门之间信息互换、监管互认、执法互助。”此种情形导致一个行政主体集中了多个行政主体的职权，行使了其他行政主体应当履行的职责。如果由于这类行为发生了行政诉讼，如果将每一个行政主体均列为行政诉讼被告不仅导致诉讼成本极大，而且也不利于当事人诉权的保障。如果运用公务标准，将导致纠纷发生的行政职权所归属的某一个或某几个机关列为被告显然是更好的选择。

五、结语

完善涉自贸区行政诉讼被告资格制度是完善和发展中国特色社会主义司法制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，不仅是完善人权司法保障的现实需要，更是加快自由贸易区建设的法治保障。涉自贸区行政诉讼被告具有复杂性、多样性和创新性三个特征。其中自贸区管委会是否具有行政诉讼的被告资格是一个极其重要的理论与实践命题。笔者认为自贸区管委会虽然被称为派出机构，但其地位当属派出机关，有独立的行政主体资格，有资格作为行政诉讼被告。随着社会的不断发展，将行政主体资格作为行政诉讼被告资格的条件的范式越来越受到批判，其与现实的脱节也越来越远。建设上海自贸区本身是在全面深化改革的时代背景下的制度创新，为此必须对涉自贸区行政诉讼被告资格制度进行大胆改革。笔者认为涉自贸区行政诉讼被告资格的认定应当在坚持司法便民、司法效率和救济有效三个原则的前提下，有选择的借鉴国外的先进经验，综合运用行为标准、权力标准以及公务标准等多重标准，在各种具体情形下分别准确认定。只有这样才能适应自贸区法治建设的实际需要，真正推进改革的顺利进行。

作者：王辉单位：华东政法大学研究生教育院