网上行政审批法律制度范文

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内容摘要：

截至目前，我国的网上行政审批制度取得了一定的发展，但是，在网上行政审批法律制度的完善方面，仍然存在着缺乏较高位阶法律法规、网上行政审批队伍素质亟需加强及具体法律保障制度地区差异大等问题。因此，必须加快有关网上行政审批法律法规的制定、加强高素质的网上行政审批队伍的建设、制定统一的操纵规范和技术标准，进一步完善我国的网上行政审批法律制度。

关键词：

网上行政审批；法律制度；完善

网上行政审批是依托现代社会高度发达的信息技术手段而产生的一种较为新型的行政审批方式，作为对传统的行政审批方式的重要革新，依托电子政务系统全面推广使用网上行政审批是深化我国行政审批制度改革的重要组成部分之一。我国政府早在2000年就已经开始进行网上行政审批的探索，经过将近十五年的发展，我国的网上行政审批已经有了一定的发展并且取得了一定的成效，但是也仍然存在不少问题，与形成一个适应向市场化转型的、完善的网上行政审批制度还有很大的差距。其中，有关网上行政审批制度的法律法规的不完善，是制约我国网上行政审批制度长足发展的一个重要因素。

一、我国网上行政审批法律制度发展现状

所谓网上行政审批，指的是政府的行政审批部门通过对现代信息网络技术的综合运用，改变传统的审批工作模式和流程，对有关行政审批事项的申报、预审、审批、监督、查询等业务实现的一体化管理运行，超越时间和空间分割的限制，实现审批的组织结构和业务流程重组优化，以向社会提供优质的、规范的、透明的、高效的审批服务①。我国政府从2000年开始正式开始网上审批平台的建设，在发展过程中，中央和地方各级政府也非常重视，积极进行网上行政审批服务的建设，并有了一定的成绩，网上行政审批的系统平台建设迅速发展。较早进行网上行政审批的地方一级政府是北京，早在2003年底，北京市就建成了该市第一个网上行政审批系统，并投入使用，在其前后，中央和其他地方各级政府也开始进行网上审批平台的建设，目前，全国各地各级政府机关、部门已经建成并投入使用的网上审批平台已经不计其数并且数量仍在增长。

伴随网上行政审批的发展，中央和地方各级国家机关相关的法律法规和具体的规章制度也开始出台，各种法律制度不断完善，为网上行政审批的有效推广起了不可或缺的重要作用。这主要体现在两方面：一方面，网上行政审批开始进入行政法律规范②。例如：2004年7月1日起施行的《行政许可法》第29条规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”第33条规定：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”由此，网上行政审批正式被以法律条文形式固定下来。同时，2005年《电子签名法》颁布实施也为网上行政审批系统安全体系建设提供了保障。另一方面，有关网上行政审批相关具体的规章、政策正在逐步完善。其中，中央国家机关的规范性文件如：《财政部关于进一步加强行政审批管理工作的通知》，《国家工商行政管理总局关于印发〈工商行政管理信息化发展“十二五”规划〉的通知》，《国家质量监督检验检疫总局关于开展特种设备行政许可网上审批工作的通知》等；地方政府规章如：《宁波市行政电子监察管理办法》；值得注意的是，有关网上行政审批更多的是地方各级政府部门自己颁布的规范性文件，如：《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省省级网上行政审批管理暂行办法的通知》《洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市网上审批试点工作方案的通知》等。

二、我国网上行政审批法律制度存在的缺陷

虽然经过十多年的努力，与网上行政审批相关的法律、法规、规章、地方性法规、规范性文件正在不断出台，但不可否认的是，我国当前有关网上行政审批的法律制度仍然存在一定的缺陷，与在我国推广网上行政审批对法律保障的要求相比仍然有相当大的差距，这种差距主要有以下表现：

第一，仍然缺乏高位阶的法律法规。根据中央和地方各级政府机关已经公布实施的法律法规，目前，在法律层面，仅有2004年施行的《行政许可法》的第29条和第33条对网上行政审批进行了原则性的规定，以及2005年施行的《电子签名法》为网上行政审批提供了一定的法律保障，在行政法规层面，除了2008年颁布的《政府信息公开条例》，尚无其他相关的行政法规出台；在国务院的组成部门中，也少有专门的关于网上行政审批的部门规章出台，大部分都是与其他事项一起规定在某一部规章中。即使在地方各级政府，除了福建等少数省份颁布了相关的地方性法规，更多的是各级各地自行制定相应的地方规章和规范性文件，其中更以规范性文件居多。虽然各级各地都有各自不同的实际情况，但是在法律、行政法规级别法律文件的缺失和大量非法律规范性文件的出台往往导致各级各地方网上行政审批过程各自为政，审批不能相互衔接，审批过程监督不到位等问题。即使就前述少有的法律和行政法规相关规定而言，除《行政许可法》第29条和第33条的规定，再不能找出其他关于网上行政审批的条文。同时，在仅有的上述两条文中，也存在规定过于原则，操作性不强的问题，甚至没有直接使用“网上行政审批”这一用语，这与网上行政审批实际已经在我国施行多年的现实状况严重脱节，不利于网上行政审批制度朝着统一、有序的方向发展进步。

第二，网上行政审批队伍素质亟需加强。推行网上行政审批后，尽管进行网上行政审批的人员一般不再面对面服务群众，但是这些工作人员仍然属于一线人员，服务平台仅仅是从现实的服务窗口转变为网上交流和服务。因此，从事网上行政审批的人员也必须要熟练掌握、准确运用行政审批具体事项涉及的法律法规，特别是要熟练掌握网上审批技术，保证行政审批的效率和效果。但是，目前在一些实施网上行政审批的部门中，经常出现这些现象：实施行政审批的工作人员专业素质、法律知识和网络审批技术匮乏，无法准确把握行政审批的标准、规范和程序，无法准确判断审批申请人所提交审批材料完整性和准确性，无法及时发现材料中存在的问题，并提出合理建议，缺乏应有的审批业务水平。甚至出现一些工作人员面对申请人的提问，回答模糊、解释不清、态度蛮横，这样不仅无法充分说明有关审批事项应该具备的条件，更造成了公众对政府部门信任度的下降，常常引发投诉、信访甚至诉讼的发生。同时，还有一些网上行政审批的工作人员，利用网上行政审批的职权，人为设置审批障碍，提高审批台阶，增加审批难度，还通过各种违法犯罪方式，非法谋取私利，对申请人的合法权利造成了严重的侵害，也给行政审批制度和政府的权威造成了巨大的损害。

第三，法律制度保障地区差异较大。以各地公布施行的相应的法律规章制度的数量为例，根据不完全统计，截至2015年6月30日，已公布实施的有关网上行政审批的626件地方性法规、规章和规范性文件的地方政府中，以华东地区数量最多，有266件，超过总数的三分之一；最少的是西南和西北地区，数量为41件和27件；即使是华东地区六省中，各省数量也存在不少差异，其中上海92件，福建71件，江西26件，安徽24件，浙江33件，江苏20件③。很显然这与地区之间的经济社会发展水平的不同而造成的网上行政审批普及水平参差不齐有很大关系，但是，网上行政审批制度的普及与相应的法律制度的完善并非只是单向的影响关系，相应的法律制度的现行完善在一定程度上也可以促进网上行政审批的普及和发展。根据以上统计，地区之间以及各省之间，相应法律制度完善的程度所存在的巨大差距，是造成网上行政审批制度进一步深入推广普及的一个瓶颈所在。

三、完善我国网上行政审批法律制度的对策思考

相应的法律制度的完善是有效保障并促进网上行政审批在我国进一步推广普及、解决当前在网上行政审批实践过程中所出现的一些问题、推动网上行政审批有序发展的关键。因此，针对我国目前在网上行政审批法律制度中所存在的问题，有必要从以下三个方面推进我国网上行政审批法律制度建设的完善：

第一，要加快研究和制定有关网上行政审批制度的法律法规。在较高位阶的行政法律和行政法规层面上，对网上行政审批建设形成一个完整有效的约束、规范以及调整机制。应当制定专门的网上行政审批法律法规或者修改现行相关行政法律法规，将所有与网上行政审批相关的事项纳入统一的法律规范进行规定，以减少各级各地政府部门对一些根本性问题规定的相互冲突。同时，还应当制定有关电子签章、政府信息公开、个人数据、网络与信息安全、电子政务项目管理等方面具体的法律法规，促进网上行政审批机制的进一步健全和完善。在规定的具体条文表述中，应当尽量使规定事项具有较高的可操作性，在法律的反复适用性、概括性和网上行政审批事项的具体性、技术性中找到最佳的平衡点。

第二，要加强高素质的网上行政审批队伍的建设。具备较高综合素质的网上行政审批工作人员，因为具备了网上行政审批所要求的业务能力、法律意识，熟练掌握了网上审批工作机制，精通信息技术，具有敏锐的洞察力和前瞻性思维，才能充分发挥网上行政审批机制应有的“一站式”高效服务功能④。所以，要切实有效地进行网上行政审批工作人员的法律法规、信息技术等和网上行政审批密切相关的知识和技能的培训和强化，从而培养、提升网上行政审批队伍的综合素质⑤。同时，建立健全专门的网上行政审批岗位机制，将传统的行政审批队伍，以对接网上行政审批对目标划分为承担网上行政审批工作和维护网上审批系统管护工作的两部分人员，分门别类，进行针对性地招录和技能培训。前者主要使其具备信息化意识和应用信息技术的能力，以胜任网上行政审批工作；后者则应当是专业的信息技术人员。此外，对现有的工作人员，要结合审批业务的需求，加强其网络技术培训，使其不断提升网上审批能力；在新招录人员时，要以网上行政审批相关的技术、法律知识等的掌握作为重要的考察内容，不达一定标准者不予录用；要制定科学合理的奖惩考核制度，将网上行政审批能力作为重要的奖励、升职、惩罚标准，确实推动具有高素质的网上行政审批队伍的建立和壮大。

第三，要制定统一的操作规范和技术标准。在关于网上行政审批审批流程、时限、相互衔接等具体事项上，要制定科学、规范、高效的操作规范，落实统一的技术标准，建立健全各项管理规章制度，促进网上行政审批的制度化和规范化。以网上审批所需的电子文书为例，为促进政府信息的公开和信息流通，指导各级政府部门最大限度地开发和利用政府信息，一些国家已出台相应的法律，如：1996年美国出台了《电子信息自由法修正案》，对电子文书的制作、格式等作了详细规定⑥。我国可以借鉴其他国家的有益经验并结合自身实际情况，除了在较高位阶的法律中对电子文书进行相关调整外，可以以部门规章、地方性法规等形式对电子文书做更具体的规定。

网上行政审批的法律制度的完善，并不是一朝一夕就能完成的，除了要不断根据我国网上行政审批建设过程所总结的经验、所出现的问题等具体实际及时制定相应的法律法规，还要具有一定的前瞻性，在制定相应的法律制度时就要预防、应对可能出现的问题。当然，随着我国各级立法机关立法技术的不断提高，网上行政审批实践的逐步深入，我国有关网上行政审批法律制度也将不断得到完善，为网上行政审批有效推行保驾护航。

作者：廖汉伟 周佳宝 单位：福州大学法学院 南安市人民法院