法治推进行政审批制度改革范文

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改革开放以来，我国历届政府多次进行行政审批制度改革，尤其是当前我国经济处于调整结构，经济发展速度放缓等的新常态下，党的十八以来加大对深化行政审批制度改革力度，释放更多的市场经济活力，以促进我国经济平稳健康发展。然而在行政审批制度改革的工作中取得显著成效时，也存在着诸多问题。如何进一步深化行政审批制度改革，释放更多的改革活力与红利，已成为新一届政府必须面对的“硬骨头”，因此，以法治思维和法治方式为视角，分析目前行政审批制度改革存在的问题：行政审批权力虚放、改革不统一、不同步、社会中介组织不成熟、政府缺乏监管等，并因此提出了一些改革路径：权力清单、负面清单、依法规范社会中介组织及科学立法等。

一、行政审批制度的理论内涵

(一)行政审批制度的含义〔1〕行政审批又称为行政许可，是在行政主体依据行政相对人的申请，依法作出解除其普遍性禁止义务、赋予其特定资格或能力(权利)、确认其民事权利的行政决定行为。行政审批制度是国家行政机关实行行政管理活动的重要方式，是政府对各种资源分配的一种行政行为和手段，并依据一定的法律、法规和有关政策，共同遵守相应的办事规程和行为准则〔2〕。它一般包括许可行为、否定行为、审核及备案行为。

(二)行政审批制度的特点1.行政审批制度属于事前控制的管理活动政府事前控制体现国家对社会事务的控制，是行政权力的一种管理手段。在政府法律、法规对某种活动或者行为作了一般性限制，行政相对人向行政机关申请获得实施该活动的权利，行政机关根据其申请进行资格审查，决定是否可以解除这种限制，这种行为属于政府事前控制的管理活动，旨在以行政权力去分配社会利益。2.行政审批制度是一个变化发展的过程行政审批制度要适应市场经济发展的需求，不同经济发展阶段具有不同的特点，体现着经济基础决定上层建筑的道理，可见，经济发展促使政府管理体制改革要求，政府管理体制的良好运行也会促进经济的发展，因此，行政审批内容、对象、条件和程序等设立、变更、消减等，都会依据当时经济发展的需求与特点。行政审批制度是一个相对稳定又不断发生变化的行为规范过程〔3〕。3.行政审批制度是在法律法规的范围内行使资源配置的组织活动行政审批制度也是资源配置的一种手段，这是“有形的手”对市场缺陷的宏观调控，问题是政府通过行政审批制度进行宏观调控也必须在法律法规的范围内，要坚持依法行使审批权，在法定的职权范围进行行政审批，禁止出现以权谋私等违法行为。

（三）我国行政审批制度的形成、发展与改革行政审批制度形成于建国后的计划经济体制的确立，计划经济体制的最大特点是政府全面对经济的管制模式，经济活动的每一个环节有计划，体现着计划的绝对性、唯一性，由政府统一进行组织社会生产、直接管理企业等，故计划经济也可以称为审批经济，在此背景下的形成的行政审批制度的主要特征是作为资源配置的一种手段、作为市场准入的一种手段、政府全面控制社会生活的重要手段〔4〕。改以法治推进行政审批制度改革革开放初期（1978-1983）是行政审批制度发展的初步时期，在这一时期，我国经济的恢复与发展，各行各业逐步走上正轨，各个行业也相继建立审批制度，行政审批制度也开始发展起来。在经济体制改革时期（1984-1992），实现市场化的经济体制，并在1984年通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，逐步实现经济体制转变，这种制度变迁需要行政审批制度作出相应的调整与改革，然而在正确处理经济体制和行政管理体制关系，没有形成健全的行政审批制度体系。随后，在社会主义市场经济初期到加入WTO以后，为了适应社会主义市场经济体制的需求，逐步对行政审批制度进行多次改革，并成立行政审批改革领导小组，改革力度之大，范围之广，尤其是党的十八以来，本届政府一成立，总理就明确提出深化行政审批制度改革的任务和要求，并两次召开全国电视电话会议对此进行部署，提出本届政府任期内国务院部门的行政审批事项要减少三分之一以上〔5〕。

二、深化行政审批制度改革的意义

（一）对简政放权、加快政府职能转变的意义加快政府职能转变，向市场放权，转变政府在市场中的角色定位，促使政府由“全能型”向“有限型”的转变，这也是社会主义市场经济体制的客观要求，因此，这需要进一步深化行政审批制度改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用下，理顺政府与企业、市场、社会关系的一种制度变迁，使政府“错位”与“越位”的手回归其本位，这不仅仅提高了行政审批的办事效率，还大大地使得政府集中精力去做好政府该做的事，更多的向市场、社会提供公共服务，以更好的发挥政府的作用。

（二）从源头预防和治理腐败，加强政府廉政建设行政审批权是一项具有较大自由裁量空间的行政权力，这客观上为行政审批滋生腐败提供了温床。目前，行政审批存在审批权集中且缺乏监督，注重事前审批而缺事中、事后的监管，审批权限缺乏统一规范等问题，这些问题的存在不仅不能体现出行政审批的该有的作用，还进一步阻碍了经济的良性发展，因此，深化行政审批制度改革，简政放权，压缩审批权寻租的空间，将行政审批权关进法律法规这一“笼子”里，同时，行政审批权向社会公布，让权力在阳光下运行，从源头上防治腐败，促进政府廉政建设。

（三）深化行政审批制度改革是全面深化改革的关键环节当前，全面深化改革已处于深水区与攻坚期，必须抓住改革的关键点，因此，抓住深化行政审批制度改革这一关键点，以促进全面深化改革的进程。在新一届政府以来，从2013年5月至今，国务院已先后7次取消和下放600多项行政审批等事项，行政审批改革在“量”上取得显著成效，但在“质”上还要进一步深化改革，剩下难啃的“硬骨头”将是下一步深化改革的关键的点，这样才能将全面深化改革盘活。

（四）利于推进法治行政、法治政府的构建政府行政审批制度改革中运用法治方式、法治理念，是政府依法行政的体现；以法治推进其改革，不仅推进行政审批改革的过程，也是贯彻法治意识的过程，这对于法治行政、法治政府的构建具体重大的实践意义。法治行政要求依法行政、限制自由裁量权、监督政府行政权的行使，这些要求恰恰符合行政审批制度改革的内在要求，也就是说，行政审批制度改革走在法治化的道路上也是法治行政的要求，改革要依“法”进行，以“法”凝聚的社会共识，破解改革难题，推进改革。

三、目前行政审批制度改革存在的问题

(一)“自上而下”式行政审批制度改革导致权力“虚放”行政审批制度改革涉及权力与利益调整，必然触及政府各部门既得利益，政府各级部门只顾各部门利益，只取消下放权力小责任大的审批权，进而通过权小的取消下放堆积数量上的优势，形式上达到了改革的数字上的要求，对于“权重”的依然抓住不放，表面上行政审批制度改革取得成效，实际上是“自上而下”式行政审批制度改革经过各个部门利益“塞选”，部分取消下放“含金量”不高的行政审批事项；其次，即使政府在“自上而下”式改革中强调取消下放寻租大的审批权，各级部门也会在取消下放过程中使得审批权“益化”，一些取消或下放的行政审批事项，以登记、备案、年检等非行政审批的面孔出现，换汤不换药〔6〕；再次，行政审批制度改革基本上是“自上而下”式一味地“减”审批项目，并且由政府定取消下放的行政审批权，涉及与百姓生活密切相关的行政审批权，没有面向社会、市场征求相关建议与意见，让人感觉不“解渴”，“含金量”高的行政审批权成为难啃的“硬骨头”。

（二）改革不同步、不统一行政审批制度改革的阻力还源于行政审批权力下放的“碎片化”，即缺乏整体性与系统性。目前，改革中还存在部门之间、部门与地方政府之间统筹、衔接、配套不够的问题，在审批制度改革中，审批权限下放与地方审批能力建设不匹配，事权下放与地方财权、要素配置权不配套，从而导致审批权力下放碎片化问题，影响审批制度改革的实际效果〔7〕。改革中需要统筹、协调推进，不能只是强调下放的审批权，而没有考虑部门、地方是否具备承接的实际条件。部门和地方政府承接下放的行政审批权存在不同步的现象，存在“时间差”。例如上级政府已公布取消下放一些行政审批项目，由于相关的法规没有修改，一些地方只能按之前的法规继续执行。

（三）社会中介组织服务还不成熟社会中介组织的发展，对政府职能转变起着重要的助推作用；政府角色由全能政府转变为有限政府，政府不该管、管不了的事交由社会中介组织来承担，也就是其部分职能需向社会中介组织转移。行政审批项目是构成政府职能的核心内容，因此，行政审批项目也有取消和转移问题4。我国社会中介组织出现不成熟、不规范以及发展程度低主要是受当前我国传统体制和社会环境的影响：首先，虽然承担政府转移的行政审批职能，但是由于缺乏政府的监管和相关法律法规的约束，导致一些以权谋私、不作为与乱作为的问题；其次，一些行政审批权是政府“下放”给社会中介组织，名义上是放权给社会，实际上存在着政府又管理社会中介组织，导致市场化程度低，抑制了社会中介组织发展的积极性；最后，由于社会中介组织的不成熟与不规范客观上不具备政府职能转移的承接条件，政府转移的职能也必然重新回收，形成反弹。

（四）政府监管不规范行政审批制度改革中将审批权下放容易形成一个怪圈：“一放就乱、一乱就收、一收就死”，这种怪圈深层次的原因是权力带来的利益博弈、缺乏明确权力监管以及缺乏法律法规的刚性约束。行政审批权下放不是简简单单的一放了之，要将“放”与“管”相结合，才能根治怪圈的形成。因此，政府不仅要将权力在阳光下运行，还要将权力关进笼子里，更要调动社会、市场、公民监管政府权力运行是否规范性的积极性。

四、以法治深化行政审批制度改革的途径

构建法治政府，要坚持依法行政，在法治的轨道上开展工作，我们要思考如何以法治思维或者法治方式去理顺政府与市场、政府与社会的关系等问题。

（一）政府行政审批实行“权力清单”法治政府在进行宏观调控、市场监管、社会管理等重要方式是坚持依法行政，行政机关的成立要按照相关的法律法规，行政权的行使要在法律法规的范围之内，并承担相应的责任，体现的是政府“法无授权不可为”的法理理念，因此，行政审批权的行使也应该是授权行为。法律是向社会公布的，政府权力在这种授权行为下，也即向社会公布，此时，“权力清单”无疑就提供了这一技术支持。“权力清单”，就是详细规定权力究竟应该干什么，不能干什么，到底怎么干的一种公开形式〔8〕。权力清单不仅可以查清我国到底还有哪些行政审批项目，还可以根据“清单”来深化行政审批制度改革，同时，社会也对滥用权力、政府不作为等行为进行监督。哪些审批是合理的还是不合理的，哪些审批权是必须取消下放的，哪些审批是之前取消下放后又“回收”的等等，在这阳光下的清单内，我们可以一目了然地看到行政审批制度改革是不是在“玩数字游戏”，显然，行政审批“权力清单”内是“含金量”高的权力，也是政府各部门不愿放弃的，也是进一步审批权取消下放的对象。但是，我们必须要对行政权力运行保持清醒认识，行政审批权力是不会自动进入笼子之中的，它会进行各种各样的抵制和反抗。因此，“透明之笼”还须法治护佑，“法治之笼”可以进一步扎紧对行政权力的紧箍咒〔9〕。

（二）市场应走向“负面清单”在行政审批改革过程中，市场要坚持“法无禁止即自由”的理念，体现着改革过程中注重运用法治思维来推进改革。“法无禁止即自由”，指只要不违反法律的强行性规范，公权机关就不能以任何名义干涉公民的行为，而公民也不必为此承担法律责任〔10〕。而“负面清单”恰恰是该法理理念的具体运用，其中更蕴含着法治的精髓：保障公民权利，限制政府权力。通俗地讲，“负面清单”是一个国家禁止或限制外资进入的行业和措施清单，相当于投资领域的“黑名单”。“负面清单”模式的潜在内涵就在于只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么，该做什么，由市场主体根据市场变化做出判断〔11〕。“负面清单”内是市场不能做的，而“负面清单”之外可以自由进入，这样，既使市场具有较大发展空间，又使行政审批的范围大幅度地收窄，政府只着重管理好“负面清单”内的项目，这不仅能极大地促进政府行政审批制度改革，还提高了政府的效能。“负面清单”向市场放权，让政府权力得到限制，减少行政审批，规范政府行为，恰当地处理了政府与市场的关系，体现的是法治的限权与赋权思维。

（三）依法规范社会中介组织社会中介组织发展不成熟不规范，势必成为行政审批制度改革的瓶颈，这不仅与其自身发展程度相关，还因缺乏完善的法律法规的约束与监管；部分与市场程度高的行政审批转移给社会中介组织，但不等于转移后“不闻不问”，更不是直接对社会中介组织管理，使之成为“二政府”，显然，我们要在两者之间找到平衡点———依法规范社会中介组织。针对一些社会中介组织胡作非为、谋取私利等不符合其宗旨的不良行为，必须要通过法律法规加以引导、规范以及必要的法律制裁等，使社会中介组织行为在法律法规的框架下运行，既具有合法化，又具有科学性。“有法可依，有法必依”应是社会中介组织的行为准则，让转移下的行政审批不再有原来的“羁绊”，充分释放改革的活力。

（四）科学立法，依法监管行政审批权良法是善治之前提。“通过积极推动立法、修法，来指明行政审批制度改革方向，确保行政审批制度改革稳步推进和取得实效，这是值得肯定的法治思维和法治方式。”〔12〕在行政审批制度改革过程中，以立法的形式推动改革，本身就是法治政府、依法行政的内在要求。通过立法可以减少行政审批改革过程中因利益变迁存在的阻力和因权力的不愿下放而剩下的“硬骨头”，同时，科学立法可以解决行政审批制度改革中“破片化”问题，将改革成果固化，对全社会都具有普遍约束力，是改革成果的保障。行政权力天生具有自我膨胀的特性，行政审批制度改革，不能单纯寄望于政府“放权、减权、限权”的自觉，更需要通过法律和制度去约束和保证政府不得不改革〔13〕。

五、结束语

行政审批制度改革是全面深化改革的重要突破点与关键点，继续深化行政审批制度改革势必要在法治的轨道上进行，运用法治思维、法治方式推进，这既使行政审批权不能一放了之，又避免了此消彼长等的现象与问题。当然，行政审批制度改革是牵一发而动全身的改革，需要政府行政体制改革、全社会法治观念与法律意识的提升、官员传统观念的转变等，因此，要随着经济社会的发展而不断深化推进。

作者：乔树飞 单位：安徽大学管理学院