投资项目行政审批论文范文

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一、概念界定及理论基础

（一）行政审批

中国政法大学的王连昌教授曾在他的研究中为行政审批给出了定义。行政审批是一种具体的行政行为，国家行政部门以相对人，包括公民、法人及其他社会组织提出的申请为依据，通过依法以颁发特定证照等方式，是一种对相对人行使某种权利的准许行为，从而使相对人具有从事某种活动的资格[1]。

（二）ESIA理论的涵义

ESIA理论作为一种政府流程再造的理论工具，主要是指在辨析了解现有流程，并在现有流程基础上进行流程的改进与优化，不需彻底抛弃原有流程，而重新设计全新流程，因此，其风险较小，在国内外政府行政审批流程再造中被广泛运用，并取得较好的成效，为地方政府投资项目审批程序的优化积累了丰富的理论及实践经验[2]。

二、地方政府投资项目行政审批程序存在的问题及其原因分析

（一）地方政府投资项目行政审批程序中存在的问题

1．审批流程复杂影响项目进度目前大多政府部门缺乏精细的审批流程，加上各个审批部门之间的前后审批关系不清晰，部门之间各自为政，衔接不畅，审批流程难以发挥其应有的效用。项目申报者只能凭经验办事，出错的地方也就增多，甚至出现无用功。信息化建设领域“多头建设、以条为主”的格局并未得到实质性扭转，增加了二次录入的工作量。2．审批中介服务机构管理不到位主客体关系不清。挂靠在行政部门和事业单位的部分中介机构，享受先天的“法定机构”的资质，这些单位出具的鉴定或检验报告是各领域内唯一合法的文书，具有绝对的垄断地位[3]。同时，大部分中介机构在利益的驱动下，为业主违规。监管关系不清，政府对中介机构和中介市场的监管不力，主要是行业主管部门负责对中介管理，而政府对中介市场的监管则基本处于真空状态。3．项目业主前期工作缺乏指导前期工作深度不够，在项目建议书、可行性研究报告等程序上，没有严格执行，仓促赶工，导致项目风险性也随之增大[4]。具体责任难落实，针对具体项目的常态化跟踪监管措施不完善，项目出现问题后，上级领导难以确定具体的责任单位和责任人。缺乏有效的激励措施。对项目方实施进度缺乏完善的约束惩戒机制，当项目业主涉及自身利益时，宁可牺牲项目的办事效率。4．投资项目审批过程中信息不对称大部分业主对审批流程不熟悉，虽然政府设计并联了审批流程图，但是缺乏针对业主单个项目的具体计划表，业主仍然不明白具体要怎样操作。中介机构获得政府审批管理信息滞后，一旦没有及时获得相关的政策信息，无用功或服务事项质量不高将普遍存在。在技术服务的过程中，审批技术中介针对材料存在的问题与业主沟通不及时，并未能相应给出详细的补充材料说明，严重影响了项目审批效率。

（二）地方政府投资项目行政审批程序中存在问题的原因分析

1．权利格局制约着改革力度在社会主义国家，国家机关是本着为人民服务的原则，然而，现实过程中产生了“国家权力演变为部门权力、部门权力演变为个人权力、个人权力在实际操作中演变为商品”。许多审批部门利用自身的权力，打着审批的幌子，变相收费，审批就变成一种收费的名目。这样，一些部门和地方政府的行政审批体制改革大多停留在表面。2．依法行政与现行法律法规不相适应的矛盾当前行政审批制度改革过程中，出现了顶层设计跟不上基层实践过快的步伐。具体表现为：项目审批涉及部门多、程序复杂，每个环节都有相关的法律法规和部门政策规定，部门之间互为前置、扯皮打架。比如，环保审批既要求做区域环评又要做单个项目环评，在依法行政的原则下，各部门对审批事项非常严格，不敢冒险为了审批提速而突破“上位法”。3．项目推进过程中，统筹、组织、协调、监督职能缺位在当前审批体制框架下，职能部门往往过于夸大部门法规以及单个审批事项职能的法定权限和程序，不肯也无法有效牵头实现跨部门协调，审批过程中，存在着协调主体不明、协调难度大、且缺乏政府层面完善的协调体系。职能部门各业务科室之间也同样是各自为政,当项目推进出现问题时，科室间的协调职能薄弱，致使问题难以得到解决。4．针对投资项目中各大主体缺乏配套的管理监督制约针对具体投资项目涉及的政府审批部门、审批技术中介机构以及项目业主，常态化跟踪监管措施JournalofUESTC（SocialSciencesEdition）Feb.2015,Vol.17,No.19.不完善，目前大多地方政府采取了多种监查、考核、奖励方式加快投资项目进度，但缺乏配套制度的监督制约，执行不执行、执行好坏对各部门不会产生太多影响，因而落实不到位。

三、ESIA理论指导下地方政府投资项目行政审批程序优化的建议

地方政府投资项目行政审批程序的优化，主要依赖于两大方面：一是行政审批流程的优化，这是整个审批程序优化的核心。二是行政审批管理的优化，这是流程优化后达到预期效能的保障条件。

（一）地方政府投资项目行政审批流程优化

在ESIA理论指导下，本研究主要从流程清除、流程简化、流程整合及流程自动化四个方面对投资项目审批流程进行优化：1．审批流程清除在投资项目审批中，取消那些可以由企业决定，市场可以自行调整以及社会组织开展的自我管理事项。同时取消缺乏法律依据、由审批部门自行设定的前置条件，并规定凡是可以通过事后监管和间接管理的审批事项，都不得设置前置审批。另外，还可以通过改建管理方式和管理手段的方式，对与本级政府直接管理的审批事项，由原来的行政审批转变为核准或者备案管理。政府要明白自己的角色，对于一些不再需要政府部门审批的事项，可以交给市场，通过技术外包和购买服务的方式，由行业组织和社会中介机构进行管理。2．审批流程简化减少重复审批，对已经审核的区块规划和环境 影响评价，在基础设施项目中，不再单独编制环境影响评价报告，可由审批部门直接按照已经批准的区块环境影响评价报告及批复，由审批部门直接出具具体项目的环境影响评价批复。另外，在不影响各级审批部门发挥作用的前提下，后置部门可以按照法定程序事前审查，待项目业主完成相关前置审批手续后，及时给予下一步的审批，这样可以大大地节省时间。3．审批流程整合对于审批流程，要敢于打破部门边界，形成一个协调高效的审批程序。可以利用并联审批的方式，消除审批事项间互为前置的现象。并联审批可以通过召开并联审批会议，也可以通过网上联审的方式，比较容易决定的事项可以当场给出意见，对于复杂的问题可以在会议结束后的几个工作日内给出意见，同时，各个审批部门不再单独进行审批。4．审批流程自动化利用现代信息技术促进投资项目审批流程的自动化，进一步提高审批效率。审批流程自动化主要分为以下几个部分：实现项目业主的网上注册、网上申请等。政府机关内部的项目审批过程自动化，审批尽量以电子版的方式在网上进行。项目申请人可以通过项目查询系统查询项目审批状态。监督自动化，实现监督部门对整个审批过程的监督，网上预警制度等。5．正确处理流程优化环节的机构化关系现代科学技术对行政审批流程的作用在不同的条件下会起着反向作用。当前期审批流程得到了较好的优化，并经实践得出其是科学合理的，那么现代科学技术将会加速审批流程的进行，起到事半功倍的功效。相反，没有优化的审批流程这个前提，网络技术的参与，只会让原本复杂的流程更难以操作。因此，十分重要的任务是在做好对流程任务的清除、简化和整合工作，在这个的基础上应用自动化才能真正达到流程优化的目的。

（二）地方政府投资项目审批管理程序优化

1．投资项目审批部门管理程序优化一是成立强有力的领导班子。建立由市政府主要领导任组长，发改、建设、国土、环保、规划、政务服务中心等重要审批部门为固定成员单位的领导小组，建立长效推进机制。一方面领导成为带头人，加强各部门的重视，提高积极性；另一方面主体扩宽，由市政务服务中心一家变为政务服务中心和各重要部门共同组成，强化各部门的责任主体地位，形成共同推力。二是优化服务机制。建立投资项目代办机制。代办员可由现有的重点审批部门表现优秀的窗口人员组成，较好的人脉关系和专业的业务知识可以更好地胜任这一重要岗位。另外，以政校合作的方式，在国家重点高校公开招聘或由校方推荐优秀博士、硕士毕业生到代办岗位开展项目代办工作。由政府层面建立投资项目推进协调领导小组，同时下设办公室在市政务服务中心，建立科级、窗口、部门、市委市政府四级协调机制。一般事项由市政务服务中心负责牵头召集和协调解决，重大问题逐级提交领导小组研究决策。三是创新服务方式。窗口收到报送的资料后，政务服务中心负责召集发改、建设等部门对项目进行联合预审，提前对审批过程中可能出现的问题进行全面辅导，当场提出预审意见，并在项目预审表上签字。在每个审批环节进行时，审批部门可在材料上注明审批意见，请业主签字、确认，并做出修改承诺。审批部门盖章同意后进入到下个审批环节，针对修改内容，审批部门在最后验收时把好关。让业主在整个审批过程中加以修改、完善，可以有效节省审批时间。2．投资项目审批中介机构管理程序优化一是推进中介机构改革。为营造公平的中介市场环境，构建主体平等的市场竞争机制，对于那些挂靠在政府主管部门的审批中介机构进行整治，让其回归市场，参与市场竞争。同时，开放中介市场，政府部门不得为中介服务机构设置执业限制，在中介服务上，只有建议权，没有指定权，防止政府主管部门为项目业主直接指定中介机构，打破审批中介机构的垄断地位。二是进行中介绩效评价。设立评级系统或打分标准，在听取专家意见的同时，还应参考业主意见，让服务对象有充分的话语权，形成对中介的监管。通过建立中介服务库，从企业的基本情况、企业服务质量等方面对投资项目审批中介服务机构的绩效进行评价和分析，建立审批中介服务机构的绩效评价体系。三是完善中介监管机制。解决中介监管缺位的问题，建议成立中介服务办公室，通过中介服务库将分散在各个行业主管部门的中介服务机构纳入统一管理，实行服务评级、信用排名、末尾淘汰。充分发挥社会监督的作用。发挥社会对中介组织的监督作用，例如通过媒体报道、市民投诉等方式，让行政审批各个环节更加透明化。3．投资项目业主管理程序优化政府投资项目实行项目储备制度。以先储备、后建设的思想，将列入政府投资计划的项目，先从政府投资项目储备库中选取。简化重大项目审批环节，强化部门协同能力。按照项目“开工、开业、投产”三个结果进行考核，制定业主进度考核激励办法。对于提前完成的，给予相应的奖励；未按期完成的，处以罚金。

（三）有效沟通保障地方政府行政审批程序“双提速”

在前面的投资项目行政审批程序中，主要从审批流程以及审批管理程序两方面来进行，为了更好地实现“双提速”的目的，各个相关主体间的有效沟通成为程序优化的重要保障。首先，各政府审批部门要提前在网上前置条件、办事指南等信息，以便项目业主方能及时了解流程并下载填写。其次，为加强政府与审批中介机构的沟通，审批部门可以通过培训班、交流会及项目协调沟通专题会等多种形式，从根本上提升中介机构服务绩效，进一步提高项目审批服务质量与效率。最后，中介服务机构在接收服务相关材料时，针对材料存在的问题要及时与项目业主进行沟通协调，避免重复劳动影响项目进度。

四、结语

投资项目对地方经济的拉动作用日益明显。综上所述，各级地方政府应该高度重视投资项目审批程序的优化问题，这不仅涉及到投资项目行政审批流程的优化，还关系着审批流程的实施过程及审批管理程序的优化，而后者往往被管理者所忽视，极大地影响着审批流程的实施效率。结合ESIA理论，对审批流程进行清除、简化、整合和自动化几个过程的优化，在审批管理程序方面，加强对行政审批部门、审批技术中介机构以及项目业主的监督作用，为审批流程的顺利进行提供保障，最终实现投资项目审批程序优化的“双提速”。

作者：薛晓东梁丹妮叶萍单位：电子科技大学