行政审批职能创新探讨范文

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一、转变审批管理模式

上海自贸区改革的一大亮点是负面清单的出台，这是政府职能转变的一大探索。自贸区外其他地区，外商投资必须参照《外商投资产业指导目录》，目录明确了鼓励类、限制类和禁止类的投资项目，正面清单要求所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内活动。这种管理模式直接导致效率低下，另一方面审批的灰色地带太大，容易产生寻租现象，滋生腐败。1994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)被认为是最早采用负面清单的自由贸易区(FTA)之一，之后各国家纷纷效仿。负面清单又称消极清单、否定列表，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。清单列明国家不予外商投资准入或有限制要求的领域，对于未规定领域即“法无禁止即合法”。负面清单管理简化了外资准入的审批管理，同时扩大开放。准入资格的公开透明，对于建立法治政府、吸引外资等都起到积极作用。自贸区负面清单按照《国民经济行业分类及代码》(2011年版)分类编制，包括18个行业门类，分别是农、林、牧、渔，采矿、制造，电力、热力、燃气及水生产和供应业、建筑业等。这18个行业的准入受到了不同程度的限制，如自贸区内禁止外资进入互联网上网服务营业场所;允许外商投资综合水利枢纽的建设，但须中方控股等。试验区采取“有限开放，有限自由”的政策。清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，由上海市负责办理。单从开放程度上看，正面清单与负面清单没有孰优孰劣。当前负面清单争议较大的一大原因是其与现行的《外商投资产业指导目录》内容完全相同。有些人直言自贸区内进行的改革面对的是中国大环境下的僵化体制，其推进必然艰难、效果也未必理想。那么负面清单真的就是政府“作秀”吗?笔者认为对于负面清单应当公正的评价。

一方面，中国首次采用负面清单的管理模式，自贸区没有经验可循。即使国外理论与实践发展可为中国提供参考，但也不能照搬国外，自贸区这块小区域内采取这种管理模式也必然与区外存在冲突，很多问题都要中国逐步探索。负面清单的指定需要多个职能部门协调，最重要的是明确自己的职责范围，这对于很多部门来说就已经是个挑战。负面清单的制定很有难度，上海也在探索中。一方面，“如何管控改革风险的难度或许不亚于改革本身，使得改革也格外慎重”。扩大开放必然也会带来不可预料的风险，当前的负面清单相对保守，这是自贸区在改革初期的摸索，外界应当对持包容和耐心的态度。经过2013年的实践经验后，以后负面清单会更开放、更符合自贸区的实际运行。另一方面，扩大开放只是负面清单的一个方面，更为重要的是带来政府管理方式的转变。正面清单管理模式下存在很多灰色区域，负面清单明确了政府管什么。正面清单的管理模式下，政府注重事前监管，在市场主体的准入上严格把关，主要采用审批形式。事前监管从市场交易的源头入手，保障交易的安全，但是严格的市场准入制度排除了很多交易主体在外，很大程度上抑制了市场活力。负面清单创新了政府管理模式，从事前的准入监管转而注重事中、事后的监管和企业自律，这对于监管方提出了更高的要求。负面清单不仅创新了政府监管模式，更提高了政府运行效率。市场主体广泛参与经济贸易，保障了自贸区内贸易的自由。另外《中国(上海)自由贸易试验区服务业扩大开放措施》(以下简称开放措施)规定了对金融、航运、商贸、专业、文化、社会服务业六大领域扩大开放，覆盖了银行业务、融资租赁等18项专业，这些专业的开放不仅包括区外禁止区内允许外资进入，也包括区外门槛较高区内门槛降低。如自贸区内允许外资企业从事游戏游艺设备的生产和销售，这表明国内长达13年的游戏禁令在区内解除了。

二、工商登记改革

政府设立审批的目的，是通过审批手段实现社会的公共管理，向社会提供公共产品。自贸区在审批领域通过减少审批项目扩大经济开放，通过降低准入门槛激发市场活力，以达到政府管理与市场自主运行的完美契合。自贸区内企业试行注册资本认缴登记制，企业注册无需经历复杂的审批过程。自贸区内自成立到目前为止，已经有6000多家企业登记注册，并且并无注册资本虚高的情况出现。自14年3月1日起，全国范围内也开始推广注册资本认缴制度。自贸区试行“先照后证”登记制，试验区企业向工商部门申请营业执照后即可从事一般生产经营活动。“先照后证”制帮助企业先获得主体资格，有利于破解“审批难”的困局。

三、质监审批改革

2014年3月1日起，自贸区内取消了中小企业计量检测保证能力评定的行政审批。企业如有评定需求，可自愿向有关社会中介组织申请开展测量管理体系认证。另外，“上海质监局还对《企业标准备案》和《修理计量器具许可证签发》实施行政审批告知承诺，并公布了在自贸区实施的11项质量技术监督行政审批事项目录。”

四、办公管理改革

自贸区内审批制度改革体现申请主体自主化，同时配套制度使审批简便化。政府职能从管制向监管过渡，从“全能型政府”逐步转变为“监管型政府”。自贸区内设立了综合服务大厅，提供一站式服务。“只需一份材料，就可在大厅各个窗口进行内部流转协同受理。注册一家企业，拿备案号从至少29个工作日缩到现在最快4日。”自贸区内推行电子政务，“实行网上申请，使审批走向电子化、公开化和规范化”。登记机关通过政务信息共享平台上传、接收、反馈企业登记、备案、许可审批、年度报告、行政处罚信息，实现信息共享。

五、小结

审批制度创新与改革若在全国范围内进行成本较高，因此试验区先行先试的做法较稳妥。中国以前的经济改革都是自上而下、由难到易的，因此改革的成效快;此次自贸区改革则是自下而上、由易到难的，并且自贸区改革涉及的范围广泛，包括贸易、行政等很多方面，因此改革的成效慢。自贸区作为改革的试验田，必然也有很多局限性。从全国范围内看，行政审批制度改革要放在行政体制改革大背景中进行，比如精简行政机构、大力反腐和加强社会监督等，才能取得更显著的成效。自贸区仅仅进行经济体制的改革，可见区内改革又是不彻底的。

作者：姜培培单位：华东师范大学