地方行政审批机制状况及创新范文

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行政审批是政府对公民、法人或者其他组织从事特定活动的事前控制(规制)手段，是政府对经济社会进行干预的重要形式，它涉及政府与市场、政府与社会的关系，涉及行政权力与公民、法人或其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。改革与完善行政审批制度，对于深化行政管理体制改革，完善社会主义市场经济体制，促进政府职能的根本转变，从源头上预防和治理腐败，以建设一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的法治政府具有极其重要的意义。

地方正确实施行政审批制度并根据地方实际情况对行政审批制度进行科学改革，可以推动地方各级政府建设、推动地方经济社会发展。许多学者认为，通过行政审批制度的改革，完善行政审批事项设置程序、缩减行政审批事项，可以促进政府由全能型政府走向有限型政府，防止公权力对社会经济生活和公民个人生活的过度干预，有利于培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用，促进政府职能转变;完善的制度规制，可以促进政府由任性型政府走向守信型政府、由权力型政府走向责任型政府、由利益型政府走向中立型政府;使行政审批的事项、条件、程序明确化、规范化和透明化，完善监督机制和救济机制，可以预防政府工作人员利用行政审批权进行“设租”、“寻租”，从源头上、制度上预防和治理腐败，形成和提升政府的廉政形象。本文的地方行政审批是指市州及其以下各级政府的行政审批，本文主要研究地方政府针对企业的行政审批。我国正处于经济社会转型期，自上而下的行政审批改革正在推进，由于传统计划经济体制的影响、由于经济社会情况的发展变化、也由于各地发展程度不同，各地在行政审批方面可能仍然存在不符合市场经济改革要求、不符合社会经济发展要求、不符合民主政治建设要求的问题。

攀枝花市是“三线”建设时期开始发展起来的西部新兴工业城市，历史上具有比较典型的计划经济色彩。近年来积极推进行政审批改革，经济社会发展、政府职能转变都取得了比较好的成绩。研究该市行政审批现状、存在的问题和改革的办法不仅对该市的发展有积极意义，对类似地区也有重要的借鉴意义。

一、调查相关情况简介

2008年上半年我们组织了调查研究，主要以走访座谈和调查问卷等形式进行，共分为三个层面:负责行政审批制度改革并有监督和指导职责的部门如:市纪委、监察局、法制局、政务中心等为第一个层面;具体负责行政审批的部门为第二个层面;各类工商企业及工商联为第三个层面。在调查期间我们共召开座谈会8次，走访了该市各个区县不同行业、不同规模的企业共52家，发放调查问卷52份，收回问卷22份(其中一些企业认为在走访的座谈中已经谈过了，没有填写问卷)，走访市级职能部门2家，发放调查问卷12份，回收有效问卷12份。

二、存在的主要问题及简要分析

企业认为该市行政审批制度改革这些年总体取得了较大进展，与发达地区比较还存在一些问题。主要表现为:效率低、费用高、公平合理性差。近70%的企业认为该市行政审批比较低效、手续繁冗。在所调查的企业中，新建企业的审批项目花时间最长的为14个月，盖章最多为17个;技改项目最多费时4年多，盖章22个;为盖一个章最多往返30多次;部分企业认为审批时间期限“无实际用处”，审批部门总是有办法不断往后推;有企业认为审批制改为备案制并没有降低办事的难度，还有企业感觉更难，尤其是技改项目。近55%的企业认为该市行政审批费用高，公平合理性差。这里的费用主要指招待费与咨询费、评估费。一个审批项目相关的招待费花费数万元是比较平常的。以办一个蜂窝煤厂为例，2007年审批相关费用已高达60多万，而此前办一个厂一共才几万。存在审批部门与中介机构串谋提高评估、咨询费的情况。审批部门一般不再明确指定相关中介机构，他们改为“推荐”，但是，如果企业不是到审批“推荐”的机构获得相关材料，企业将会遇到意想不到的麻烦。企业审批办证遭遇搭车收费的情况比较多见，常见的有:协理费、报刊费、赞助费、挂牌费、行业管理费、追加增收费、工会费、矿石、煤炭调节基金等。这其中一些费用企业意见很大，特别是一些管理费，其实就是收费而已，部门对相关事宜既不管也不理。经过分析，我们认为效率低、费用高、公平合理性差主要是以下四个方面的原因。

(一)体制方面

1．审批事项清理不彻底

截止到2007年6月，该市各地各部门都至少完成了两次审批事项的清理工作，保留的审批事项较从前已经有所减少。根据我们的调查发现，在清理审批事项上主要存在如下一些问题:(1)为减而“减”。部分单位将想保留的项目化零为整、将取消的项目化整为零甚至将一些不是审批事项的项目当做审批事项予以清理，以应付有关改革;(2)边减边设。一边减少某些“无利”行政审批事项，一边又设置某些可以带来部门利益的审批事项，使改革陷入一种恶性循环;(3)各行其是。各部门在进行改革时，存在各减各的、各改各的现象，如对国家和省已经取消的一些审批事项没有及时清理，上级部门已经清理的下级单位却还未进行清理;(4)监管力度下降。在改革中一些部门往往随着行政审批事项的取消，而放弃了相应的监督和管理。

2．审批问责制度不健全

尽管政府出台了行政审批责任追究制度，但缺乏落实审批责任制度的可操作的程序。如对违法设定许可的责任，违法核发许可证的责任，违法收费的责任，索取、收取财物的责任，不履行监管责任或监管扰民的责任等应该如何追究有关当事人的责任缺乏程序保障机制，使得行政审批责任仅仅停留在纸面上、口头中和会议里，而未能落实到行动上。

3．审批权限设置不合理

企业反映，一些项目的审批在发达地区部门就可以决定的，在该市需要召开政府工作会议来决定;部门的处室就可以决定的，在该市要部门办公会才能决定，抽样调查发现，一些部门90%以上的审批事项需要召开部门办公会研究才能决定;办事员签字就可以通过的，在该市要部门一把手签字才能通过;这些做法大大降低了审批效率和政府效能。除了干部政策水平、业务素质和责任心可能不如发达地区外，更多的还是体制上的原因。政府与职能部门之间的关系、部门领导与业务干部之间的关系没有理顺，分工不明确，权力收得过紧，政府、领导过多地干预了许多应当由部门、业务干部负责的具体事务。此外，许多审批事项的相关规定不够明确，部门具体实施有困难，因此动不动就需要开会研究才能决定。

(二)机制方面

1．审批工作程序不完备、不透明、不合理

该市的绝大多数审批事项依据国家或者省部级以上的相关规定设定，但是工作程序和前置条件一般由各单位自行设定———许多设定缺乏法律依据，甚至一些单位没有成文的、规范的工作程序，而程序是否合理、前置条件是否必要，更缺乏相应的检查和监管制度。一些审批事项明文规定的审批程序，是针对审批行为相对人的告知式的非常粗略的程序，如常见的“接件、审核、批准”三部曲。审批工作程序不透明，使相对人难以了解审批机关的审批过程和结果，加上审批责任不明等，使审批过程呈现混乱的局面。

2．一些工作人员态度与业务素质差

近80%的企业认为该市行政审批工作人员工作态度差，业务素质差，对政策的理解也不足。一些审批部门不能站在地方社会经济全面发展的立场，正确地执行中央和省委政策:工作简单粗暴，刻意选择较高的标准，能关就关、能停就停，以规避部门风险。一些职能部门在审批过程中的指导和服务不够，不能够或者不愿意为一些企业提供一些简单的咨询。一些部门评价职能弱化，一些改革以前可以由审批部门出具的非常简单的证明材料现在也需要中介机构出具，而且收费奇高。

3．部门间协调不够导致政府诚信出现问题

企业对政府诚信意见最大的来自两个方面:一是历史遗留问题，以前引进项目时，政府同意甚至鼓励企业边建边批，先建后批，但是一些审批部门却在企业补办手续时开出大额罚单;一是行政审批与行政处理自相矛盾问题，有企业反映有职能部门事前审批同意事后又给予行政处罚，我们调查发现大多数情况下职能部门并不是有意这样做的。原因有:(1)职能部门内部协调不好，负责审批的处室与负责处罚的处室各自掌握和执行的政策标准有差异，而且没有沟通;(2)审批通过以后，政策发生了变化，执法人员不了解情况或者法制意识差，不知道法制的一些基本原则。

(三)改革配套措施方面

1．社会中介组织发展落后

现有社会中介组织大多是采用行政手段成立的，或是从政府职能部门分离出来的，因而往往继续接受行政机关的领导，未能与部门完全脱钩。有的部门大搞权力转移，人为导致执法主体错位。一些政府部门变着法子将审批权下放给与自己保持着千丝万缕的联系的社会团体或中介机构，形成利益共同体。社会中介组织在职能上交叉、重叠，在具体业务操作中各行其是，缺乏相互的协调能力，出现了盲目、无序发展的混乱现象。由于缺乏相应的中介组织，或虽有但不具备相应能力，使得一些不由政府机关审批的事项无法移交，只能由行政机关代管。

2．政务服务中心地位、功能不明，作用发挥有限

该市在前几年成立了政务服务中心，其初衷是优化经济发展环境、方便群众办件、推进政府职能转变、减少腐败，但是在服务中心运行过程中存在如下问题:(1)政务服务中心无明确的法律地位，权威性普遍不足。由于政务服务中心的定位缺乏法律依据，导致定位比较模糊，既不是审批业务主体，也不是监督主体，这便使政务服务中心面临着仅仅是一个“收发中心”的尴尬，它作为审批改革中出现的一种新事物，目前还缺乏合法性与长期的目标。(2)一些部门对在政务服务中心的窗口授权不充分。设置窗口只是增加了一个环节，不能发挥实质审批作用，反而降低了工作效率。

(四)审批对象方面

大多数企业对于该市行政审批制度及其改革精神了解不够。比如:在调查的52家企业中，只有8家清楚地知道行政审批存在时间限制，没有企业明白行政审批制度建设是由哪一个部门或者组织在负责，几乎没有企业知道在行政审批过程中遇到麻烦或者刁难应该找哪些单位反映情况，很少企业能够说清楚由于政府部门的原因造成企业的损失政府应该负什么责任。此外，对于备案、审批、许可等概念一些企业也很不清楚，一些企业的办事人员对经常变化的审批前置条件、责任单位、工作程序不清楚。

三、改革建议

(一)建立科学合理的行政审批管理体制与机制

建立社会公众参与行政审批改革的机制，比如在政府设立一个具有高度代表性、权威性和独立性的规制改革委员会，定期根据经济社会发展情况审核行政部门的审批事项、权限与程序，明确范围、减少层级、规范流程、利用现代信息技术提高效率，并将结果整理成文告知公众。改进行政审批权责机制，通过责任机制对行政审批权的制约，使其更加合法、有效率。坚持“行政审批与行政责任挂钩，与部门利益脱钩”的原则，明确审批部门负责人和经办人的责任与权力。改进行政审批绩效评估机制，对有行政审批权的部门引入绩效考评机制。建立一套定量化的绩效考评体系，以多方面数据(如:审批时间提前率、审批费用率、审批相对人投诉数量等)的纵横比较反映部门及其操作人员的绩效，纵比是指与本部门以前的数据进行比较，横比是指与发达地区的同类部门及本地区类似部门进行比较。改进行政审批监督机制。成立行政审批制度改革领导部门，从制度结构的科学化合理化入手调整权力结构，强化行政审批权力的范围界定及运作效能考查，改进内部制约;加强非政府部门、独立行为主体如:人大、政协、纪检监察部门、媒体、审批相对人对行政审批的监督，进一步完善外部监督机制。

(二)培育和发展社会中介组织

许多地方社会中介组织的管理体制、运行机制带有明显的计划经济痕迹，以官办、半官办的形态存在，与政府保持着千丝万缕的联系。行政审批制度改革深化过程中，一方面要防止行政机关在权力转移的过程中，为维护部门利益搞假放权，中介组织形同虚设;另一方面要避免中介组织本身缺乏监管，造成更为严重的混乱。明晰社会中介组织的职责，规范其与政府的关系。对中介组织承担的政府职能应归还政府部门，以便其建立自律性运行机制，发挥其自律性管理作用，促进其独立运行。中介组织应逐步与原来的政府部门脱钩，在行政隶属关系和利益关系上彻底割断联系，形成相互监督、制约的关系。

加强对社会中介组织的监督管理。建立中介组织信用制度、信息披露制度、业绩评估制度和财务税收制度，发挥会计、税务、评估、新闻、审计等方面的监督作用;政府部门依法对中介组织进行行政监督管理，对中介组织的违法违规行为及时依法处理;鼓励中介组织联合、兼并，使其做大、做强。强化社会中介组织的法律责任。在明确社会中介组织的类型、所有制和运作模式的前提下，确定其法律责任，规范其发展，使其与市场经济体制、法制社会的要求相一致，与WTO规则相衔接，促进其良性发展。