行政审批变革的政策选取范文

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随着我国服务型政府建设的不断深入,政府的角色从官本位的“管制型”转向了民本位的“服务型”,而推动这种角色的实质性转变的主要动力是行政审批制度的改革。为此,各级地方政府开始从行政服务中心入手,通过逐步收缩行政审批边界、规范行政审批行为、优化行政审批流程等来推动“服务型”行政审批方式的建立,进而实现行政审批制度的改革。1999年以来,各级地方政府建设的行政服务中心已成为改革行政审批制度、完善公共服务模式和推进行政体制创新的前沿阵地和试验场所。由于吉林省政府在省政务大厅建设过程中同步启动了行政审批权相对集中的改革,与国内同级政府相比,更是率先实现了行政审批权和职能部门的相对分离,由此“吉林模式”受到中纪委、中编办、发改委等多个国家部委的肯定。本文以吉林省政务大厅为例,在探析地方政府行政审批制度改革中制定和实施的一系列政策所取得的成效,同时针对政务大厅未来的发展愿景和进一步推进行政审批制度改革所面临的体制性、组织性和利益性障碍,提出了地方政府应进一步改革、完善的对策。

一、行政审批制度改革中政策实施的成效政务大厅发展初期,正逢我国行政体制改革深入进行、服务型政府目标逐步确立、电子政务建设蓬勃开展、政务公开大力推行以及行政审批制度改革相继展开之时,加上中央政府“《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》等近30个政策规定和相关文件”[1]的制定印发,以及《政府采购法》(2003)、《行政许可法》（2004)、《电子签名法》(2005)和《政府信息公开条例》(2008)等一系列法律法规的相继出台,这样的背景环境和动力因素既为地方政府政务大厅的创建发展营造了适宜的软硬环境,又为其建设运行提供了行动指南和行为准则。可以说,国家政策和相应的法律法规发挥了引导、保障和促进的作用,然而,我们在对吉林省政务大厅建设历程和已获成效进行充分调研的基础上发现,政务大厅前期改革成效的最主要致因和决定性因素缘于政府适时出台的一系列政策。正是这些政策的制定和实施,发挥了引导、规范和约束效力,成为管理和规范政务大厅各窗口单位行为的有效手段,也为保证政务大厅整体遵循既定改革路线并取得预期改革效果提供了有力保障。

(一)“一站式”行政审批方式的实现缘于政策原则要求

改革前,由于涉及行政审批项目的相关部门过于分散,公众和企业不得不耗费大量时间和精力遍访许多政府部门,并与许多人打交道才能够获得相关的许可。为提高公众对政府服务的满意度,实现“在一个大厅内提供所有服务”的审批模式,各级地方政府相继制定了一系列政策措施,推行在现行组织结构之外增加一个物理的服务前台——政务大厅的举措,这在很大程度上实现了各部门无缝隙办理审批业务的目标。例如,吉林省政府制定了近20项相关政策。首先,明确了“能进则进、充分授权、既受又理”的行政审批项目进厅原则,为实现“一站式”行政审批方式提供了基础性制度安排,直接推动了省直46个部门的878项行政审批服务项目在省政务大厅开业之日即入厅集中办理。其次,为实现一体化的服务,与行政审批项目进厅同步实现了行政收费大厅内集中办理,并使用统一规格的收费专用章,这不仅规范了行政收费管理,有效制止了随意设置、搭车收费和收支不分等乱收费现象,也实现了一次性收费服务,显著提高了公众的满意度。最后,推行“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”的审批模式的行政审批权相对集中改革,已明显加快了行政许可、行政审批和行政性收费等项目进厅的步伐,虽然不能完全杜绝“窗口接件、后台办理”的“体外循环”现象,但无疑强力推动了行政审批权与各职能部门的剥离,使“一站式”行政审批方式得以实现。

(二)动态化权力运行机制形成缘于政策的有效执行

在政务大厅建设之前,各级地方政府职能部门均拥有与行政审批相关的决策权、执行权和监督权,这种集“教练员、运动员、裁判员”于一身的角色定位使各部门权力运行凸显集权化、随意性和利益化的弊端,难以得到有效的监督制约。此外,由于各项审批事项办理都需要相关处室和分管领导的参与,这种权力运行机制不仅耗费大量的行政成本,还直接导致“划桨而非服务”的定位偏差。为突破这种权力运行机制,各级地方政府制定了多项相关政策。吉林省政府有效执行相关政策,并取得明显成效。首先,审批项目的“四制”①办理不仅规范了审批流程各环节的职责权限,使权力运行更加顺畅,还形成了“统一管理,分类运行,窗口办理和承诺服务”的办理机制。其次,行政审批专用章的启用为各窗口单位摆脱其隶属的职能部门领导对审批权行使的不合理干预提供了理由,使窗口单位得以依法享有审批项目的受理决定权、即办件的审批处理权和承诺件的组织协调权,最大程度地提升了审批服务的效能。最后,行政审批办公室的设置有力推动了行政审批权相对集中改革,使省直39个部门的行政审批办公室整建制进驻政务大厅,基本实现了“部门内分散在各个处室的行政审批职责和权力向行政审批办公室相对集中,行政审批办公室成建制地向省政务大厅集中”的“两集中”,做到了机构、人员、职能、授权、进厅、监管的“六到位”。总之,地方政府通过制定和执行政策使各职能部门对行政审批办公室进行授权,进而统筹协调各部门行政审批项目的职能,为大厅内的审批事项即时即办创造了条件。通过实现执行权与决策权、监督权的相对分离,使各职能部门工作重心由以往关注审批转向关注制定规划、调查研究、拟定政策和加强监督,从而逐步形成了原职能部门制定政策、行政审批办公室进行审批,同时原职能部门又对行政审批行为进行监督的动态化的权力运行机制,保证了行政审批行为的优质高效和规范运行。

(三)“一条龙”行政审批流程再造缘于政策规划与引导

“一条龙”行政审批流程设计秉持“以公众需求为导向”的行政理念,目的是为公众提供便捷化、一体化的公共服务,其主要实现途径是行政审批流程的优化再造。地方政府为集中精力进行行政审批流程再造,大都出台了一些政策以加强规划和引导,这一举措使政务大厅办件数量逐年上升,审批时限大幅缩短,审批效率显著提高。吉林省政府的做法是:首先,为配合《行政许可法》的实施制定了省内首份指导行政审批流程再造的规范性文件,有力推动了行政审批流程由“多头受理、串联审批”向“一窗受理、并联审批”转变。其次,重视网上行政审批建设,按照“窗口统一受理、大厅协调督办、网上运行反馈、信息平台转换”的政策要求,对所有审批流程进行了重新梳理、优化再造和同步固化,在对审批项目绘制受理、办理、反馈等全过程流程图的基础上,依托行政审批系统对流程图进行了程序固化,形成了办件的动态运行轨迹图,以加强对行政审批行为的程序控制和刚性制约。最后,通过“积极鼓励和探索行政审批方式创新,继续推广首办负责制、联审联办制和全程代办制等”措施,促使各窗口单位主动创新审批流程和方式,形成了网上审批、上门审批、邮寄审批、预约审批和委托审批等多元化服务方式,在降低办事费用、缩短审批时限等方面产生了明显的经济效益和社会效益。

(四)立体化行政审批监管体系构建

缘于政策督促与落实行政审批和行政收费是行政权力具体行使的过程与环节,由于这两个环节与政府、企业、公众关系密切且利益相关,一直是腐败的高发地带。为避免政务大厅因为集众多审批权于一身而产生更大的制度腐败,各级政府往往通过制定和实施政策以期构建立体化监管体系。吉林省政府便督促落实了多项监督政策。首先,加强大厅内部监督的政策,明确了以省政府政务公开协调办公室为主导部门,以协调督、查、处为内设机构的双重监管体系。另外,省监察厅在政务大厅派驻专门的监察室并设立投诉窗口。其中,专门监察机构的入驻,大大增强了大厅监管工作的权威性、专业性和公正性,而投诉窗口拓宽了公众的监督渠道和路径。由此,层级监督与专门监督紧密结合,共同构成了大厅内部多层次的监管体系。其次,完善大厅外部监督的审批事项“六公开”政策①极大地提高了公众参与监督的积极性。由此,公众监督、媒体监督等社会监督与法定的政党监督、人大监督、政协监督等权力监督共同构成了大厅外部监督的制衡体系。综上所述,依托于政务大厅这一有效载体,通过持续制定和贯彻落实有关审批模式、审批权限、审批流程、监管方式等方面的政策,地方政府取得了行政审批改革的阶段性成果,其中最为突出的是改变了以往垄断、分散、封闭、串联的传统行政审批模式,形成了分权、集中、公开、并联的相对集中的行政审批模式,为政务大厅进一步趋近愿景目标奠定了良好的制度基础。

二、政务大厅面临的主要障碍及其政策选择

在各地政务大厅经历了学习规划、实际应用之后,都面临着进一步完善服务和提升质量的问题。此时,行政审批制度改革已经步入深水区,面临的严峻现实包括:一方面,前期的改革成果需要调整巩固,亟需借助法制化的形式——法规制定和政策规划来寻求前进的动力;另一方面,通向愿景目标的道路上横亘着诸如体制、组织、利益等多方面的顽固障碍,需要政府帮助解决。这使得深入思考政府未来解决难题的策略施用空间以及政策在其中的适用空间显得十分重要。

(一)体制性难题及其解决策略

政务大厅是在政府原有的行政体制和行政编制之外另外设立的一个机构(行政编制或事业编制单位)。这种体制安排虽然看似有行政地位和权责定位,也与原有体制结构保有一致性并体现出存在的合理性,但在实践中仍面临着诸多无法回避的矛盾和难题。首先,由于缺乏整体性制度设计和必要的理论支撑,政务大厅实质上是与原有的行政管理体制“并轨运行”。而这种多元管理主体并存的状态使得管理权限模糊以致工作关系难以理顺。其次,政务大厅本质上还是一个没有法理依据和实权担当的协调机构,它在现有行政管理体制中找不到自己的位置。再次,随着审批事项的逐步集中,行政审批权形式上已从原职能部门逐步剥离并相应地让渡给政务大厅,但实质上,一些职能部门领导仍牢牢掌控着权力。最后,进厅的窗口单位的人事权和财政权仍受其所属职能部门的实质性控制,能否将其最终完全划归省政务大厅统一管理仍是改革者多方角力的焦点问题。著名行政学家斯蒂尔曼告诫我们,“行政管理的生命线就是权力,权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点就会丧失现实性和导致失败。”[2](211)可见,在新的行政格局没有得到法律保障的形势下,面对职能部门的阻碍、部门领导的抵触以及相关配套措施无法及时跟进等困难,窗口单位工作人员对改革的长久性、稳定性和自身前途命运的担忧是可以想象和理解的,他们时刻在担心一旦改革操作不慎或领导更迭,改革的倒逼效应会使自身承担难以承受的风险,从而有可能因此变成改革的阻力,增加进一步改革的难度。

(二)组织性难题及其解决策略

从行政组织学角度看,政务大厅的组织结构是一种典型的“矩阵型组织”,这种组织结构虽然具有较强的适应性和灵活性,但窗口工作人员却是由其所属职能部门依照“正常轮换制度”选派来的,虽然信息技术的应用使得工作人员之间的协同合作和信息交流并不因政府职能部门现实中的横向联系差和弹性缺乏的状况而受影响,组织结构的缺欠仍是明显存在的。首先,政务大厅管理部门的权力与责任不匹配,往往是责任大于权力。一方面,政务大厅虽然承担着管理、协调与监督职责,但并非是行政法学意义上的执法主体,并不具备行政执法权;另一方面,窗口工作人员在身份上仍隶属于原职能部门,更倾向于接受本单位的组织管理,这种“双重身份”造成政务大厅对窗口工作人员管理困难,也难以采取真正有效的激励和惩治手段。其次,受“临时观念”影响,窗口工作人员普遍缺乏对政务大厅的“组织归属感”。一方面,政务大厅的法律定位尚不清晰、机构性质仍不明确、趋势走向也无定论,发展状态上的不稳定性必然会对窗口工作人员带来心理上的波动。另一方面,长期在政务大厅工作必然造成窗口工作人员与原部门及其领导关系的疏离,业务联系减少及情感交流缺乏更使窗口工作人员在原部门中被进一步边缘化,进而影响到个人职务晋升或工资福利。另外,政务大厅与其原部门毕竟属于两个不同的独立单位,两者在工作内容、工作要求和评价标准上各有不同,这使得窗口工作人员因不好把握自己的角色定位而经常感到无所适从。解决组织性难题的首选策略在于突破政务大厅权责不一致的障碍,而这需要地方政府做好以下两点工作:一是将政务大厅升格为专司行政审批、具有独立法律地位的行政执法机构;二是在将行政审批权集中在大厅行使的同时,还应将窗口工作人员的人事、财政和组织关系等全部划归政务大厅统一管理。另外,针对窗口工作人员的组织归属感缺失的问题,政府还需关注两方面的工作:一方面以满足窗口工作人员的组织归属感的内生需求为目标导向,在重点关注正式组织文化建设的同时重视非正式组织文化建设;另一方面在对窗口工作人员进行宣传动员和教育培训的基础上,还应制定实施必要的奖惩政策和激励措施,以增强其组织归属感、工作责任感和参与积极性。

(三)利益性难题及其解决策略

长期以来,政府各职能部门已经形成了利用行政审批方式来管理经济社会事务的思维定势,又因其审批事项的繁杂性和审批行为的专业性,各职能部门除拥有法律明确赋予的审批执行权外,还拥有一定的自由裁量权,这虽然有助于适时解决审批过程中遇到的众多非结构化问题,但也带来了权力寻租等方面的风险。这使“政府权力部门化,部门权力利益化,部门利益个人化”的倾向难以扭转,由此可能给政务大厅进一步改革发展带来棘手的利益性难题。首先,改革中不可避免的利益再分配和再调整问题已经触及了职能部门的既得利益,某些行政官员“可能会把变革看成是对他们既定权力、地位和影响力的一种现实的或潜在的威胁,从而激发对变革的否定态度”[3](274),特别是行政审批权进厅的某些部门的领导会为了自身利益或部门利益而消极应付改革甚至积极对抗放权,从而造成职能部门与政务大厅之间关系僵持或权力争夺的不利局面,甚至“还存在着个别部门对审批权力虚交实留,明放暗收,甚至借机构改革之机‘回流’权力”[4]等现象,使政务大厅的发展倍受掣肘。其次,任何改革都需要付出一定的改革成本,尤其是当改革涉及部门或个人的实质性权力移交或根本性利益改变时,改革主体的勇气与决心往往会受其他人停滞不前、迂回反复甚至彻底放弃等行为的影响而对改革采取消极的观望态度或被动的“搭便车”行为,或将改革成功的希望寄托于其他部门的率先垂范和引领带动,这势必削弱政务大厅在未来建设发展中可以争取的改革支持力量,进而影响到总体改革的进程和效率。[5](88)为解决以上利益性难题,首先,地方政府应本着为公众提供优质高效服务的宗旨,进一步加大将行政审批权从原职能部门剥离的力度,并通过引导、督促、问责等配套机制的完善与运行来推动执行权与决策权、监督权的完全分离。其次,在规划引导并强力实施行政审批权向大厅集中的同时,还应对原职能部门进行职责明确定位、职位合理调整和人员妥善安置等,以免因部门权力流失或个人利益受损而使改革陷入困境。[6](49)最后,“宣传先进、带动后进”既是一种有效的激励策略,也是选择渐进型改革的客观要求,地方政府应对改革先进者进行柔性的“有选择性的激励”,而对改革后进者采用刚性的责任追究手段,并予以警示鞭策。

三、结语

行政审批制度改革是在现有体制内实行的变革,从范围和程度上看主要有两种做法:一是对旧制度中不合理的部分进行局部调整,它并不否定现存制度,也不触及根本制度;二是对旧制度进行彻底改造,以整体性的革新代替局部化的改良。无论采取的方式是平缓的还是激进的,也无论参与的态度是被动的还是自觉的,都要对旧的行政审批制度实施调整或改造,因此,打破行政部门原有秩序,发生权力变化,损害一些人的既得利益,以及对社会产生广泛影响都是必然要发生的事情。在改革中,为避免风险和克服阻力,政府需要在付诸行动之前预先确定好目标任务、行动原则、工作方式和步骤措施,而理想化的状态是能够逐步将其上升为政策,使之成为一级政府以及所属部门需共同遵循的最有力的行为准则和行动指南。为此,适时地制定切实可行的政策自然成为政府实施改革的有力工具。然而,政策毕竟是有正误性、时效性和表述性的,一项政策能否取得预期效果不只在于制定政策和解读政策,还在于政策的有效执行,于是为促进政策的贯彻实施而制定新的政策就成为一种可行的选择。我们在深刻体认吉林省政府制定的一系列有关行政审批制度改革的政策、效力以及政务大厅的具体改革实践效果的基础上,已充分验证了政务大厅改革成效取得的政策归因,这使我们认识到,要巩固和延续地方政府行政审批制度改革的成果,并保持政务大厅平稳发展的良好势头,地方政府还应继续运用好政策工具,并把握好政策制定与政策执行两个环节,既把以上论述的策略施用空间作为政策选择的适用空间,又以提高政府执行力作为政策付诸实践的可靠保障,以保证政务大厅不断趋近未来的愿景目标,构建更好的服务型政府。