组织推动的宪政论文范文

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一、宪政编查馆的宪政领导活动及其局限

这种君主大权设计理念禁锢着宪政编查馆的决策思维，实际上成了朝廷的变相集权。其具体体现为：一是国体与政体的规定。宪政编查馆拟定的《宪法大纲》规定：“谨按君主立宪政体，君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归综览”，“大权仍统于朝廷，虽兼采列邦之良规，而仍不悖本国之成宪。”大凡立宪自上之国，统治根本在于朝廷，宜使议院由宪法而生，不宜使宪法由议院而出，中国国体，自必用钦定宪法，此一定不易之理。故欲开设议院，必以编纂宪法为预备之要图，必宪法之告成先行颁布，然后乃可召集议院。”可见，这种君主立宪政体只不过借鉴了资本主义国家的政体形式，其实质在稍微扩大民权的基础上保留了君主的绝对权力。二是清理财政、编查户籍，成为朝廷收财权于中央的重要举措。为镇压太平天国运动，各地督抚事实上具有了一定的地方财政支配权，尽管此后清廷屡次采取措施，实际效果仍不明显。此次借设立议院为由清理财政更成为朝廷的重要旨意，而杜督抚之口实，并要求各省设清理财政局。此举自然遭到督抚的消极抵制，而迫使宪政编查馆改定馆派监理官的职责：“清理财政局事宜，自应责成司道切实筹办，部中所派监理官二员，只在稽查督催。”无形中加剧了督抚与朝廷的离心力，削弱了清廷统治的基础。三是九年筹备立宪期限的规定，有拖延宪政改革之嫌。在当时民众参政呼声高涨的形势下，清政府仍幻想以“拖”解决问题，按部就班的筹划改革部署，实与现实国情不符。总之，规划理念的保守性，兼具宪政编查馆人员宪政素质不高，在决策制定和工作方法中频现失误，宪政编查馆颇受时人诟病，“此其人足知中国宪政之果，臻何度乎哉？”

二、各部院宪政组织推动状况与馆部矛盾

各部院宪政组织机构主要有两个：统计处和宪政筹备处，以承接宪政编查馆的宪政活动。宪政编查馆设立后，就在其办事章程中指明“各部院应就其所管之事，详细列表，按期咨送”，并于其内设统计局中分设三科对应各部院统计事宜。为了付诸实施，1907年9月16日宪政馆王大臣奕劻等上奏“：请旨饬下在京各部院衙门均设统计处，酌派司员，专司其事。”得到谕允“：至统计一项，尤宜各部院先总其成，著各部院设立统计处，由该馆堂官派定专员，照该馆所定表式详细胪陈，按期咨报，以备刊行统计年鉴之用。”各部院统计处设立时间先后不齐，到1909年3月，终于遍设。统计处的主要职责是协助宪政编查馆造具统计年鉴，然而由于部院的不同，统计处的具体执掌也不相同，有各自的特殊工作。各部院宪政筹备处专为筹办宪政，督催考察宪政事宜而设。其沿革实际上经历过两个阶段，以1910年1月30日宪政编查馆奏准京外各衙门遍设宪政筹备处为分界点。在此之前，各部院中有设宪政筹备处者，有设类似机构，如宪政编查处、宪政督催处或宪政考核处、宪政研究所之类，有的则没有设立。在此之后各部院遍设宪政筹备处，以对应宪政编查馆所属机构。各部院宪政组织机构呈现出一些共同特点：一是各衙门多有原来各部司员办事。由堂官责成丞参，督率承办各员办理其事。均为兼职，不另支薪水。这严重影响到宪政工作的实际效率。二是双重领导指导关系的确立。由于人员及工资由各部门供应，所以各部院统计处与宪政筹备处接受各部院的直接领导。“凡派在（各部院）宪政筹备处人员应令开单兹报臣馆（宪政编查馆），以便遇事互相考论”，同时也确立了与宪政编查馆的上下级指导关系。部院宪政组织上下级双重关系的存在及处理状况必然影响到宪政编查馆宪政意愿的执行效率。各部院宪政组织机构的具体活动基本以本部院所管事务为准，大多皆能顺承宪政编查馆的指示程序进行，但往往也多抵牾，致出现部馆权力角逐之象。1908年8月宪政编查馆奏颁《逐年筹备事宜清单》，清廷命各衙门根据清单六个月内，按照馆院奏定格式，各就本管事宜，以九年应有办法，分别胪列奏明，交宪政编查馆会同复核，请旨遵行，以专责成而杜迁延。除农工商部、邮传部、理藩院在本年底奏上清单外，学部、吏部、民政部、法部、大理院、礼部直到1909年三月份才分别奏上。宪政编查馆对于各部奏列筹备事宜审核极严，“按部检核，有未尽者曲为引伸，有过当者稍示限制，其彼此互相关联者酌令同办，有与筹备清单歧出者，指令更正，分别厘定。”以一馆之权驾驭于各部之上，各部抵触并与之为难的情况频出。如关于财政预算的统计，度支部催促岁出入总数在宣统元年办完，随后即可试办省级预算，黑龙江、山西皆饬元年底办完预算，到宣统二年度支部便试办全国预算，“直超轶清单年限一蹴而至”，因此在部院权力角逐之际给人一种印象：“曰阻挠宪政者，宪政编查馆，而踊跃宪政者，度支部也。”部馆权力之争严重影响到高层统治集团的凝聚力。

三、地方宪政组织推动与清廷统治根基的动摇

清末地方宪政组织机构，省级有调查局、调查局裁改后的统计处、宪政筹备处；省下有府厅州县统计处。1907年10月22日宪政编查馆以“考察各省事实，以为斟酌损益之方，较之考察外国规则，尤为切要”，奏请通饬各省设立调查局，“以为臣馆编制法规、统计政要之助组织推动。”[1]51奉旨允准，命督抚遴选妥员，切实经理，随时将调查各件兹报宪政编查馆。从1908年4月初到10月初，湖南、安徽、云南、陕西、山西、甘肃、浙江、东三省、直隶次第设立调查局。调查局机构设置，一般有法制、统计二科，并有专司庶务者，或曰庶务科，或曰庶务处。调查局设总办、会办、提调、科长、科员或股员等，这些人由各省地方官保举“，官绅各举其半，别为等级”。1910年后由于财政极度困难，宪政筹备极度难行。1911年3月宪政编查馆奏准裁撤各省调查局，而在督抚衙门内改设统计处。“每届上年统计表册限于次年六月以前咨送到部，由部汇编送馆复核以备编成年鉴”[7]。统计处职员直接受总督巡抚指挥监督，往来文牍均以总督巡抚名义行之。清政府设立的各级宪政组织机构不但没有“挽危栏于不倒”，反而在宪政活动中将隐藏的各种矛盾暴露无遗，加剧了部院、督抚的离心倾向，基层政府的倒行逆施更动摇了清政府的社会根基。清末宪政改革加快了清政府灭亡的速度。

作者：宋惠敏杨晓娟单位：河北师范大学历史文化学院河北经贸大学公共管理学院河北经贸大学人文学院