地方行政立法监督机制研究范文

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一、地方行政立法监督存在的问题

虽然地方行政立法十分必要，可是多年来我国都没有形成一套行之有效的地方立法监督机制，现行的机制主要包括权力机关监督、行政机关监督和司法机关监督三个部分。权力机关是我国的护法机关，权力机关对于地方行政立法主要通过备案审查来进行监督。行政机关监督是由科层制的官僚制度结构决定的，主要通过上级对下级的监督来实现，同时地方行政立法也可以通过自我监督来修改或撤销不合理的行政规章。司法监督则是基于我国的行政诉讼法的规定的行政诉讼规则，由司法机关在审理具体行政案件时寻找可适用的行政规章并对其合法性进行审查。但是司法机关并没有权力撤销或宣布该规章无效，仅可向有关地方行政规章的立法机关提出司法建议，并且司法建议的提出也不是必需的。基于现有体制，我国的地方行政立法监督主要存在以下问题。第一，监督客体存量大，难于清理。前文已述，我国已经建立起了中国特色社会主义法律体系，这其中行政立法的数量远大于权力机关立法的数量，而地方行政立法的数量又超过中央行政立法，并且其中鱼龙混杂，善法与恶法长期并存。对这部分存量行政立法的清理是一个相当繁重的任务，无论是权力机关、行政机关自身还是司法机关都没有精力在做好自己工作的前提下对这部分行政规章进行审查。第二，监督动力不足。如前所述，各级权力机关、行政机关和司法机关自身工作繁重，对于地方行政规章的监督难以主动进行。司法机关在审理案件时发现存在问题的地方规章犹是由于工作关系，而权力机关和行政机关则往往是在出现严重问题时才会对不合理的行政规章进行监督和补救，在此之前往往已经造成了难以引起足够重视的实际损失。第三，监督路径选择单一、陈旧。由于地方行政立法的备案审查是由同级地方人大负责，在实际中地方人大往往也向地方利益妥协，导致许多地方保护性质的规章出台。上级行政机关的监督则较多地集中在具体行政行为领域，并且也多数出于出现问题后的被动监督，对于地方行政立法这一类的抽象行政行为监督较少。司法机关的监督则拘泥于旧有的分权体制，对于地方行政立法仅有建议权。这些都是陈旧单一的监督体制的具体体现。第四，监督面临无法可依的困境。由于我国并未有完整的行政法典，没有行政程序大法，对于仅有的关于地方行政立法监督的规定也过于简单粗陋，可操作性不强，在监督主体职权划分、审查标准和监督程序方面的规定都缺乏操作性或有明显漏洞未作出规定。

二、行政立法监督的外国经验

法治先进国家在行政立法监督方面有着卓著的经验，主要体现在以下几个方面。第一，通过立法保留规定只能由立法机关涉猎的立法领域，限制行政立法的扩张。其中有关宪法和法律明确规定的只能由法律作出规定的内容，行政立法不得自行做出规定;涉及国家根本利益的有关内容，只能由法律予以规定;涉及人民基本权利的有关方面行政立法不得作出规定。这样一来就将行政权力的范围做出了必要的限定，减轻了可能出现的危害公民利益的行政立法的影响程度。第二，严格规定行政立法的程序，把行政立法纳入行政程序法的范畴。西方主要法制发达国家都有一套自己的行政程序大法，将各种行政程序性的内容规定其中，以依法规范行政行为的程序，其对于行政立法的规定则具有重要意义，使行政立法被严格的程序所制约，使得行政立法的规范性、合法性、合理性都得到了有效保障，公民正当权利受到行政立法侵犯的可能性大大降低。第三，行政立法监督机制健全完备，运行顺畅。西方法制发达国家多数都有多种方式监督行政立法。例如美国国会就有对于行政立法的调查权，以审议行政立法是否与立法机关立法相抵触;同时美国的法院在审理具体案件时还能对有关行政法规的合宪性与合法性进行审查，如果发现其违背宪法和法律可以当庭宣布其无效。近似的，法国则有宪法委员会来审议有关法规的合宪性与合法性。同时单一制国家中，上级行政机关还可以对下级行政机关所进行的立法进行监督。

三、我国地方行政立法监督机制的完善建议

通过发现我国现行地方行政立法监督所存在的问题，就可以对自身的现状有一个清醒的认识;而通过考察法治发达国家在行政立法监督方面的制度构建则可以对我国完善该项制度提供有益的借鉴。第一，确立地方行政立法的边界。确定地方行政立法的边界多年来一直难以实行，其实主要原因是许多权宜性应对措施的混入造成的，即如果按照一般理解的地方行政立法的边界去制定地方规章，很可能就无法完全解决所面临的问题。但实际上，往往正是许多这样权宜性的规章，侵犯了地方行政立法的边界导致了整个法律体系的混乱，使得整个法律体系难以统一。其实，要实现法律的统一，恰恰要严格限制这种越权的“权宜”做法，只要不是严重危害国家和人民利益的情况就要放任其存在，留给有权立法机关去进行整体性的应对。第二，尽快制定行政程序大法，将地方行政立法纳入行政程序法的调整范围，进行依法规制。当前有关的行政程序问题多靠其他行政法律法规中散见的规定进行调整，难以适应依法行政的要求。国内立法对于行政程序最为注重的当属行政处罚法，其对于行政处罚的规定极尽体现了程序正义的要求。但是有关行政立法的程序性规定则难以比拟行政处罚法，规定甚是粗陋，难以对行政立法进行有效的程序性规制，而程序的不确定也使得行政立法的效果难以保证。第三，整合监督制度，对于各监督主体进行合理的权责划分。具体来说主要包括三个方面，即权力机关要加强备案审查，并由法律规定权力机关必须完成审查的期限，到期宣布通过或不通过审查;上级行政机关要对下级行政机关的地方行政立法进行定期的审议，以审议在一定期限内的新立行政规章的合法性与合理性，建立常态机制，也要对每一部下级行政规章做出合法或不合法的审议结论;司法机关要在行政案件的审理中对每一处涉及的地方行政规章都向有关制定部门提出司法建议，制定机关必须在规定时间内对该司法建议做出回应，并由上级行政机关监督其整改，对有关行政规章进行修改或废除，这就可以逐步解决存量监督客体过大的难题，如果上级行政机关认为司法建议有误的要反馈回审理法院，对案件判决做出适当的调整，法院坚持原判决的交予同级人大常委会进行最终裁决，由人大常委会对最终结果负责，裁决做出后当事人仍然有权向上级法院提起上诉。与此同时，还要建立起相关的问责机制，对于发现确有问题的地方行政立法，要追究有关责任人的职责责任，对于做出错误司法建议的有关审判人员追究错案责任，对于涉及地方规章错误而没有提出司法建议的也要追究责任，而对于错误做出最终裁决的人大常委会相关人员则更要严厉地追究责任。第四，在进行地方行政立法的过程中建立可行的民主参与机制，对地方行政规章的制定进行事前监督。其中听证制度经过西方实践表明可以最大限度地反映民众的意见，在我国的部分领域也有使用。需要注意的是，在使用该制度的同时，必须对听证的有关具体制度做出明确和符合民主期待的规定，防止听证走过场。特别是由于我国公民社会的不发达，没有专业的相关群众团体，很难与地方政府请来的专家进行对等的信息交流，所以就更要通过加强听证人员的代表性来弥补这一缺陷，把更多有相关知识的公民选为听证的民众代表。同时在立法中常见的征求意见等民主立法制度也要在地方行政立法中贯彻使用。统而言之，在地方行政立法的监督领域，只有合理划定立法权限，按照法定的程序立法，构建起完善的事后监督制度，充分听取民众意见才能建立起事前、事后相辅相成的全方位监督制度，才能把地方行政立法对于民众正当权益的侵害降低到最低程度，在全国建立起和谐统一的法律体系。

作者：许雄单位：兰州大学法学院