企业招标行政监督体制研究范文

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本文通过梳理我国招标投标行政监督制度的变迁，试图提出现行条件下国有企业招标投标活动的监督范围和确定的行政监督部门，以期冀与业内人士共同探讨，促进招标投标行业的发展。

监督规定的变迁

《招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”这是行政监督部门对招标投标活动实施监督的直接法律依据，如何实施则授权国务院作出具体规定。笔者以2004年7月16日《国务院关于投资体制改革的决定》（简称《国务院投改决定》）和2012年2月1日《招标投标法实施条例》（简称《实施条例》）的颁布实施为两个时间节点，将企业招标投标活动的行政监督机制分为三个阶段，以下分别予以分析、阐述。

（一）《国务院投改决定》颁布实施前

《招标投标法》2000年1月1日实施后，中央及国务院有关部委相继颁布实施了有关招标监督的一系列部门规章，主要有《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（简称《国务院行政监督分工意见》）、《招标范围规定》和《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》（简称计委《核准招标内容规定》）。《国务院行政监督分工意见》规定国务院各部门按现行职责分工负责各自领域内招标、投标、开标、评标、中标过程中违法活动的监督执法，并受理投标人和其他利害关系人的投诉。《招标范围规定》规定了必须进行招标的工程建设项目范围。《核准招标内容规定》规定依法必须进行招标的工程建设项目在报送项目可行性研究报告时增加有关招标的内容，即招标范围、招标方式、招标组织形式，项目审批部门将核准建设项目招标内容的意见抄送有关行政监督部门等。综合这些法律文件，对于国有企业而言：1.工程建设项目只要达到计委号令规定的合同估算价规模的，必须招标；2.项目的招标内容须经项目审批部门核准；3.项目审批部门确定行政监督部门并抄送核准意见；4.项目建设单位应按核准意见执行；5.行政监督部门按收到的核准意见负责项目的监督执法；6.行政监督部门因项目而异，不同领域的项目由不同的行政部门履行监督职责，若一个企业同时建设多个项目，可能要面对多个行政监督部门。由此，从理论上来说，每一个采用招标方式采购的工程建设项目均有确定的行政监督部门履行招标监督职责。

（二）《国务院投改决定》至《实施条例》前

随着《行政许可法》的颁布、实施，2004年7月，国务院颁布了《国务院投改决定》，由此确立了企业在投资活动中的主体地位，国家对企业投资项目改变了不管项目大小一律实行审批制的管理方式，而改为审批、核准、备案三种方式，并颁布了相应的暂行办法，2005年4月履行原国家计划委员会职能的国家发展改革委颁布实施了《关于我委办理工程建设项目审批（核准）)时核准招标内容的意见》（简称《发改委核准意见》）。综合这些法律文件，对国有企业而言：1.不使用政府投资的工程建设项目，不再履行审批手续，相应的，项目招标内容也不再办理核准手续。2.向国家发展改革委申请500万元人民币以上（含本数）中央政府投资补助、转贷或者贷款贴息的投资项目（简称申请500万以上中央补助项目）。在提交资金申请报告时附招标内容，国家发展改革委在审批资金申请报告时核准招标内容。3.向国家发展改革委申请资金申请额不足500万人民币的项目，在资金申请报告中不须附招标内容，国家发展改革委也不核准招标内容；但项目符合计委令3号令规定范围和标准的，应当依法进行招标。由此，不使用政府投资的项目和申请中央政府投资补助、转贷或者贷款贴息金额不足500万元的项目，这几乎就是企业投资项目的全部，即使招标也不再有确定的项目招标活动的行政监督部门，企业也不知道谁监督。这与此后在工程建设项目招标投标领域屡屡发生的腐败案件是否具有某种联系呢？值得深思。

（三）《实施条例》的规定

《实施条例》第七条规定：“按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。”这条规定是向《核准招标内容规定》的部分回归，也是对《发改委核准意见》中只对审批制项目和申请500万以上中央补助项目核准招标内容的修订，而前者因颁布时所有项目均实行审批制，所有项目都需核准招标内容。《实施条例规定》对审批、核准两类项目均核准招标内容，均明确了招标行政监督，这比《实施条例》前增加了很多，因为企业的审批制项目少而又少，且根据2012年11月的《国务院关于同意广东省十二五时期深化行政审批制度改革先行先试的批复》推测，将来审批制项目还将大幅缩减。对于履行行政监督职责的具体部门，《实施条例》仍规定由项目审批部门确定并通知。

建立国有企业招标

行政监督制度的思考从前述监督规定的变迁来看，尽管核准招标内容的项目在三个阶段各有不同，但是对于项目大户国有企业而言，一直没有一个统一的、确定的部门来履行招标行政监督职责，这一点却从未有所变化，笔者认为，这是招标监督环节的重大缺陷。

（一）应当确定由各级国资委

履行对所出资企业招标活动的行政监督职责2000年，《招标投标法》实施时，国家对国有企业还没有一个统一的监管机构，由项目的行业主管行政部门履行对国有企业招标活动的行政监督职责是应该的。但是，2003年3月10日，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院及地方政府也由此设立了国有资产监督管理委员会（简称国资委），至此，国家在政府机构上设立了惟一一个不承担公共管理职能而专职履行国有企业监督管理职能的部门，其职责为：履行出资人职责，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，派出监事会，起草、制定有关国有资产管理的法律、行政法规、规章制度等。因此，笔者认为，国有企业招标活动的行政监督职责相应的也应由其出资人代表国资委来履行，原因如下：1.根据《招标投标法》第三条必须进行招标的项目之一在资金来源上使用国有资金的项目，而计委《招标范围规定》第四条明确国有资金的范围包括国有企业事业单位自有资金。这是从法律和规章层级上国家作为出资人对国有资金实行监督的安排，而国资委就是出资人代表、专司国有企业监督管理的政府行政部门，监督企业国有资产的保值增值，所以，由国资委对国有企业招标履行行政监督职责恰如其分。2.国资委是国有企业公司化改制后的控股股东甚至是国有独资公司的惟一股东，对公司的投资计划行使股东的决定权甚至制定国有独资公司的章程，因此，对所属国有企业的投资计划、投资项目情况是掌握的，对国有企业的招标活动行使行政监督职责较项目的行业主管部门更为便利。3.国资委作为国有企业大股东对企业人事安排有相当的发言权，因此对于监督国有企业作为招标人的招标活动更有力度。4.国有企业作为政府行政部门与其他政府部门的沟通、交流更为便利，对于招标活动中投标人、评标专家、招标机构等参与各方的不当或违法行为更容易实现联合制裁或依据《招标投标法》给予行政处罚。5.国资委还可以通过向国有企业派出监事会，采用事后审计的方式监督国有企业的招标活动。6.一个固定、统一的招标行政监督部门更有利于从长远、系统、专业角度考虑、规划和实施监督职责。

（二）实行行政监督的招标

项目范围可包括部分备案制项目若由国资委履行国有企业招标活动行政监督职责的确定部门，监督项目除《实施条例》明确规定的审批制、核准制两类项目外，还可以包括投资额较大的国资委认为必要的备案制项目。因为对企业而言，审批制项目几乎没有，核准制项目不多，当然对备案制项目可以采用抽取监督的方式。当然，国资委要完成对国有企业招标活动的行政监督职责最主要的还需要政府的大力支持，法规、人力、资金等各方面的配套尤为重要，具体方式、内容不在本文探讨范围内。

结束语

从某种意义上说，监督对于招标的重要性比医院的设立对于生命的保护更重要，没有医院的地方，人迹不至灭绝；失去监督的招标可能会蜕变得面目全非。但是行政监督也不能解决所有问题，工程建设项目的招标活动是个系统工程，需要招标人、投标人、评标专家、招标机构、行政监督部门等所有招标投标参与各方严格履行各自职责和法律义务，不推诿、不敷衍、不迁就，才能实现公开、公平竞争和公正中标的法律目标，才能实现招标人、投标人双赢的经济目标，也才能使招标这种交易方式、招标这个行业健康、蓬勃发展。（本文作者：唐占康单位：金川集团股份有限公司法律事务部）