检察机关监督行政协议要素分析范文

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伴随着世界经济日益向着纵深方向发展，各国之间的经济竞争从陆地延伸到海洋，开发海洋资源成为各个国家经济发展的又一大引擎。以海洋经济为主导的蓝色经济正越来越成为新世纪发展的制高点，成为带动一个国家和地区发展的火车头，成为推动区域经济、社会文化在新起点上实现新跨越的主导力量。就世界范围来看，各国蓝色经济区的建设大多都是以优化海洋产业为主导，以蓝色区域经济一体化为基础。从现实规划或发展实情来看，山东半岛蓝色经济区内要实现整个半岛地区蓝色经济一体化，必须把包括内陆的整个山东省纳入蓝色经济区的版图，实现泛半岛地区的蓝色统筹。不单是沿海七市要实现蓝色经济区域一体化，整个山东省域也要实现蓝色经济一体化。《指导意见》在政府规划意义上提出要做好“海陆统筹、区域统筹、产业统筹”，而这些统筹在政府管理层面上莫过于采用法律上的协议机制。各地区、城市除了需要来自上级的统一规划与部署以外，还需要彼此之间自觉地合作，以消除经济与贸易的若干壁垒，在这个条件下，行政协议的作用与价值便呼之欲出。这些地区间的合作单纯靠市场这个看不见的手是无法完成的，必须要靠政府间的具有法律效力的行政协议来推动。行政协议既是区域内各级政府彼此合作的依据，也是约束各政府、防止地方保护主义的一道防线，这样它无论对行政主体一方还是相对人一方都有着一定的法律约束力。行政协议制度在我国实践中一般表现为市长、厅局长、主任联席会议制度，行政协议是联席会议所达成的一种结果。但在法学上所重视的就是这种结果，而不是联席会议本身［1］。从目前来看，政府间行政协议运用得比较好的区域也是区域经济一体化比较成熟的区域，如长三角经济圈，泛珠三角经济圈。综合已有的区域经济内行政协议的经验，区域内的行政首长联席会议以及达成的一系列协议在促进本区域内经济交流与协作的同时，在诸如科学教育、文化、环境、公共卫生等领域的密切合作直至一体化。

检察机关监督行政协议要素分析

(一)行政协议的性质分析

行政协议是行政主体依其职权欲达到其对内或对外法律效果的一种法律行为。首先，行政协议的公法属性。从其外在表现来看，其具有契约的性质，内容则是公法契约。这种公法契约从契约效力的相对性来看首先约束的是各缔约方;从契约的行政性来看这种契约必对作为行政主体的缔约方的行政相对人产生行政法上的约束力，即对行政相对人产生单方面性和强制性的约束力;行政协议既然是行政主体的法律行为(即行政行为)，行政行为公定力的天然属性必使得行政契约对于第三方(包括涉及的相应的非缔约方的其他行政主体和其他利害关系人)产生约束力。因此，行政协议在公法上法律效力的对世性是毋庸置疑的。其次，行政协议是抽象行政行为。从行政协议效力的受众来看，行政协议的效力会涉及各缔约方、相应的其他行政主体和行政相对人及利害关系人。一方面，对于行政协议的各缔约方而言，该行为的效力主要体现在契约达成后对己的私法约束力以及行政行为作出后对己的公法约束力，前一个约束力要求各缔约方必须遵守契约，后一个约束力要求各缔约方无权随意更改该契约，即一旦契约达成后其效力十分固定。另一方面，已经达成的行政协议对其效力所辖区域内的各行政主体(下文称其他行政主体)既可能产生行政系统内部的上级对下级之间纵向的约束力，也可能产生行政系统内部平行机关以及交叉机关之间的横向关系的约束力(这种约束力主要是对于行政协议的配合)，并且这种对于其他行政主体产生的约束力均具有普遍适用性和反复适用性。已经达成的行政协议基于其行政行为的特征，对其效力所辖区域内的各行政相对人及利害关系人自有着无可争辩的约束性，并且该行为的受众十分抽象且广泛，且能反复使用。因此，行政协议从其对内乃至对外效力而言，抽象行政为的特征表现得十分明显。对这一点，很多学者予以赞同。陈伟国、朱颖俐、黄学贤等学者均认为行政主体间签订的区域经济合作协议或者其他行政协议是抽象行政行为［2－4］。最后，行政协议的行政性。行政协议是行政主体之间的公法契约。从宪政层面来看，在我国的地方一级的权力分配中事实上存在行政、立法以及司法的分权局面，但是行政权的扩张已经明显极大的侵入到另两种权力范畴。从已有的行政协议来看，事前或事后得到缔约方所属的人大机关授权的寥寥无几，因此当前我国各地政府间的行政协议也带有这种行政权独大的特性。然而，随意性是行政的天性［5］，“政绩合法性”导致地方官员的区域性和短期行为［6］。这些都使得通过法律监督手段来约束地方政府间行政协议的产生与实施活动势必成为一项重要课题。

(二)检察机关监督行政协议的必要性

从行为的效力延伸而言，行政协议既在行政主体内部之间产生约束力，受“合同必须履行”原则的约束。同时，行政协议的各缔约方既处分自身或他人的权利，还处分其享有的权力(行政权)。因此无论行政协议是影响到不特定的还是具体的其他行政主体、利害关系人以及行政相对人的权利、义务，都必须有相应的法律救济。鉴于行政权天然的扩张性与侵略性，以行政权为基础和处分对象的行政协议在当前中国考虑更多的是政府层面的利益与目的，至于政府层面的利益是不是就能代表公共利益还有诸多疑问。在当前中国，政府的总体权力过大，这种公权力对于经济与社会生活干预的广度和深度无所不在，这样导致地方政府的权力有明显的包办地方经济发展的趋势。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。对于政府之前签订的涉及各种主体(包括各地方政府及地域内各企业、公民等)权益的行政协议难免会出现超越职权、滥用职权等情形，极有可能会打着公共利益的旗号侵犯少数地区、团体和相对人的利益，这些行政协议和真正的公共利益的关系十分微妙，极有可能出现对公共利益的侵犯，因此必须如前文所言，行政协议必须要受到法律的监督。检察机关从其权力的产生与来源看，法律监督权是其职责的中心。学界对于检察监督权的探讨，大致有广义和狭义之说。广义的检察监督权是指检察机关依照宪法的规定，对社会生活的管理者及社会运行过程中的一切法律活动，进行监督检查、制约和惩戒的行为［6］。这种检察监督权涉及的范围极广，不但在广度上涉及国家和地方的立法、司法以及行政活动，在深度上也涉及各种主体(包括公权力主体和私权利主体)作出的法律行为与非法律行为。狭义的检察监督权是指检察院对警察机关、法院等部门在侦查、审判、执行、监管等过程中的行为进行监督检查、制约和惩戒的行为［7］。如果从广义上来理解检察监督权，那么由检察机关来监督行政协议的合法性就顺理成章。

(三)检察机关监督行政协议的可行性

以权力制约权力，加强对行政协议的有效监督，一方面为行政协议的产生与运行的合法性保驾护航，另一方面也是促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权利。按照宪法和组织法的规定，对于部门立法、行政立法和其他抽象行政行为的监督主要由人大机关和上级行政机关来负责，但是内部监督天然的软弱性导致上级行政机关的监督很难致效，实践中人大机关对于监督权力的普遍消极态度使得人大监督形同虚设［8］。而我国的立法模式又明确排除法院对这些行为的监督。这样除了检察监督以外的其他监督方式基本上很难对政府之间的行政协议进行有效地监督。托克维尔认为，民情是比法制更深刻的、能决定一个国家或民族的民主走向以及国家权力与权利分配状况的、深层次的话题［9］。中国现有的状况决定了行政权一权独大的表现，其覆盖了立法权和司法权，在这种情况下靠来自行政权的内部监督来制约自身意义不大，因此引进外部司法监督才具有决定意义。检察监督权最初来自于俄国“沙皇的鹰眼”，它的权力无所不至。而在当今中国，《宪法》更是授予了检察机关广泛的监督权，这种权力既具有国家性，又具有地方性。从其职权设置来看，其专门性、司法性和职业化的特点使其易于发现违法、不当的行政规定，并按照正当法律程序将它提交权力机关或法院审议。在广义的法律监督权方面，前苏联在立法上有非常明确的规定［10］，1922年的《检察监督条例》第2条第(1)项规定检察机构的一般监督职权:“以对犯罪人追究刑事责任及对违法决定提出抗议的方式，代表国家对一切政权机关、经济机构、社会团体、私人组织以及私人的行为是否合法，实行监督。”

(四)检察机关监督行政协议的要求

由检察机关来对行政协议进行法律监督是个全新的话题，欲达到这种监督的有效性以及监督过程的公平性与结果的公正性，必须注意以下几个问题。首先，上下级检察机关之间在对行政协议进行监督的过程中必须分工明确且合理。检察机关作为司法权的主要行使者之一，法治原则必须贯穿其权力运行的始末，这就要求坚持司法民主原则与检察系统内部纵向权力分立原则。在广义上理解的检察权在广度与深度上已经十分强大，那么在对各种不同级别的行政协议进行检察监督时，在上下级检察院之间做好权力分工就极为重要。对于行政协议的签署及其履行以及实施，哪一级的检察机关有权进行监督以及时进行形式审查还是实质审查，都是需要仔细斟酌的问题。其次，检察机关对行政协议进行监督必须遵循正当法律程序。正当法律程序作为整个英美法系体系组织大厦的支柱已经成为西方国家法治运行的影子原则。从其功能来看，正当法律程序最大的价值莫过于保证权力在公平的轨道上运行。而从广义上理解的检察权又无比强大，其对行政协议的监督范围既广且程度又深，为防止这种监督权被滥用必须使其受正当法律程序的约束，即必须要保证受监督者的申辩权以及监督者的中立。再次，行政协议的检察监督只是司法监督的一个过程，无法产生否定性的监督结果。自检察权在沙皇俄国第一次产生以来，世界各国大多把检察权的运用只看做法律监督的一个阶段，单纯检察权的介入并不能得出法律监督否定性的结果。那么在当前对我国行政协议检察监督的过程中，检察监督大多只能作为法院司法裁判的准备或铺垫，即对于行政协议的合法性可以由检察监督权来确认，而对于其非法性的裁断，则只能由法院审判权和人大审议权来掌握。最后，行政协议的检察监督必要能能获得法律的再救济。检察权在西方国家大多被认为是行政权，但在我国则作为司法权出现。即使是这种对行政协议的司法监督也必须要受到法律的再监督，为那些权利受影响者提供法律救济。根据《检察院组织法》的规定，我国检察机关既受上级检察机关的领导，同时也对同级人大及其常委会负责。当事人或者利害关系人认为检察监督权的行使侵害自己合法权益的，可以向上级检察院或者同级人大及其常委会请求获得法律救济。

山东半岛蓝色经济区行政协议的检察监督权介入

按照法治层面意义来理解政府权力的正当职能，其权力必须来自于法律的授权，且按照法律规定的方式来运作。但我国既有的民情决定了非法治状态在我国之实情，因此对于政府权力的运行特别是行政权及其工作人员的运行，必须予以法律监督。1982年宪法只规定人民检察院是国家的法律监督机关，而未限定人民检察院的职权范围。这样，从宪法的效力层面来看就为检察机关对行政协议的监督权提供了宪政基础。可以说，检察权制衡行政权是充分履行法律监督职能的应有之义。在全国范围来看，有的检察院要求某些机关在重要的决议或决定之前，将草案送检察院审查，或者在之后送检察院审查。部分地区检察机关除拥有调查取证权，还拥有处理权［8］。从这些已有的操作实践来看，事实上检察机关对行政权的监督方式包括了事前监督、事中监督与事后监督。

(一)建立行政协议事检察监督机制

欲实现山东半岛蓝色经济区的真正发展，离不开在省政府统辖之下各市、县的密切合作。而对于没有权力隶属关系的各行政主体之间，欲达到它们合作的最佳状态，行政协议是一个目前最可行的办法。法律是所有社会治理领域能让社会关系明晰化的最好方法与工具，而现代协议制度(也叫契约制度)则系统整合了整个法律制度中能够明晰各方权利义务的体系的精华。如按照《指导意见》的规定，要“在胶东半岛着力打造沿海高端产业带，以青岛为龙头，以烟台、潍坊、威海沿海城市为骨干……”要在实践中打造好这个产业带，青岛、烟台、潍坊、威海等沿海城市之间必须签订相应的行政协议，来规制彼此吸引外资的行业规划、港口设置、制造业设置等经济发展策略。这些类似的行政协议在实现山东半岛蓝色经济区规划中能起到重要作用，但是附带也会产生相应的合法性与合理性问题。在行政协议签订之前，山东省检察院和各市、县的检察机关有权力对其合法性进行监督。首先，在签订省内各市、县的行政协议时，该市、县检察机关应对协议草案中涉及的本市(县)的权益取舍进行合法性审查。本地方的哪些权益政府可以支配，哪些不能支配，必须有法律的清晰表达，这些在签订之前必须要受到到检察监督。其次，对于具体代表本市(县)签署行政协议的代表资格进行审查，即哪个机关、哪一级别的领导才能代表本市(县)签署相应的行政协议。涉及到该市(县)的整体利益时，是否要经过该市(县)的人大机关等程序都需要检察监督。再次，各市(县)的检察机关对于本市(县)出台的代表本市(县)的协议文本的产生程序应进行合法性监督。如本市(县)协议草案的产生是否经过了当地人大或常委会的咨询等，该协议的签署可能导致利益受损的企业有没有事先获得告知，有没有给予其申辩的机会，有没有召开听证会以让公众参与进来等等。最后，省检察院应该对所有省内各市(县)之间欲签订的行政协议进行事前检察监督，在协议签署主体、协议内容涉及的各方权益、各市(县)协议的产生程序等等进行检察监督。

(二)行政协议事中检察监督机制的开展

山东半岛蓝色经济区建设本身就是个统筹安排的过程，其在规划格局中必然会造成各种局部利益的冲突，在这种情况之下签署的行政协议，必然会涉及众多的法律问题。另一方面，行政协议从其签订的过程来看是各行政主体一次性的行使权力的过程，但是它约束力的范围却是签订协议的不同主体权力范围所覆盖的、涉及该事项的、所有行政职权和所有行政相对人。故行政协议涉及的范围极广，如此重要的行政处分，其在作出的过程中应该接受法律监督。如在山东半岛蓝色经济区规划中要打造黄河三角洲高效生态产业带。而黄河三角洲产业带覆盖了东营、滨州、潍坊以及烟台，共涉及6个市的19个县(市、区)，其目标是大力发展体现高效生态、循环经济、精细加工的优势产业。本身生态经济就是个利益取舍的经济形态。在沿海经济与内陆经济的交汇处做好生态产业，资源、利益的分配必须要各市(县)协商，而在协商、签署协议的过程中更要保证其合法性。这样在实践中对这些行政协议进行的检察监督就主要依靠山东省检察院来统领了。检察机关在对行政协议的签署过程进行监督的时候，要注意以下事项。首先，对于各签署方的代表资格与其权属，山东省检察院必须进行审查。行政主体的适格是所有行政处分合法的首要和基本条件。行政协议涉及的门类多，事情广、杂，有立法性质的，也有执法性质的，各签署者能不能代表签署方的权属，有没有明确的授权，有没有超越该地方的授权等问题，都属于省检察院审查的范围。其次，对于行政协议的签署程序，省检察院应该进行实质审查，特别是审查其是否违反正当法律程序。程序保障公正是法治社会的应有之义，程序合法是公权力行为合法的基本要素。对行政行为结果的不满，应当转变成对行政决定程序的不满［11］。鉴于当前整个中国行政组织法理论及实践之缺陷，在加上统一行政程序法的缺乏使得对于行政协议的程序监督缺乏明确的法律依据，省检察院应与时俱进，做到能动司法，积极从程序入手，做到行政协议的产生没有法律漏洞。最后，建议山东省检察院对于行政协议的内容进行审查。审查的对象包括协议内容的合法性以及是否符合半岛蓝色经济区的规划内容。政府之间的行政协议大体可看作是各签约方利益的取舍，但对于各签署方而言，利益衡量是否合理应有大致的标准，如有显示公正之情形，省检察院有权对之进行法律纠正。同时，《指导意见》对于半岛蓝色经济区的规划已有明确安排，省检察院有权对经济区内的行政协议进行是否超越该范围的审查。

(三)检察机关对行政协议的事后监督

司法属性是检察机关的基本属性。虽说对行政协议的事前监督与事中监督体现了检察权的主动性，但是事后监督才是司法监督的主要职责所在。鉴于当前整个法律体系的不完整性，特别是行政法体系中立法的不完善，再加上现有的法律规定中可操作性的欠缺都使得监督行政权不仅成为立法上的盲点，而且在法律实践操作中也导致各监督主体的虚位化，即使名义上有很多监督主体，但是这些监督主体的职权十分模糊，有待进一步明晰。而检察院作为司法机关，法律监督的天然属性使得其对于行政公权力行为进行监督成为理所当然，而事后监督则能更好的发挥其司法监督的职能。从行政法的角度而言，行政协议更多的带有抽象行政行为的性质。按照当前已有的立法来看，对于抽象行政行为还没有纳入法院审查的范围，而是分别由权力机关和上级行政机关监督。上文已提，权力机关监督的虚位化以及上级行政机关内部监督的不坚决性与不彻底性导致对抽象行政行为的监督成为法律上的一个口号，急需其他体制来予以补充。首先，按当前世界各国的主要做法来看，对于司法监督而言，事后监督的主要形式就是司法救济。半岛蓝色经济区中行政协议涉及方方面面的资源调配，各缔约方所辖的行政相对人的权益都可能受到影响，各签约方地区的检察机关可受理本地区受影响之相对人的检察请求，也可主动对受到行政协议影响的事项进行检察监督。省检察院则可从全省宏观的角度展开检察监督与救济。其次，根据合同必须履行原则，检察机关有权监督各签署方是否实际履行行政协议。合同必须履行原则是诚实信用原则的一个体现，各签署方代表本地区签署了行政协议，该行政协议的履行情况反映了该行政主体的公信力程度。前文已述，其他监督体制的欠缺导致唯有具有广义法律监督权的检察机关能行使这项职权，即检察机关有必要介入，从司法的角度来推动各缔约方的公信力建设。鉴于当前我国检察系统的设置情况，要想让这种监督落到实处，需要借助层级监督之效果。建议省检察院对全省范围内涉及半岛蓝色经济区建设的行政协议的实际履行情况进行监督。再次，检察机关有权对半岛蓝色经济区建设中行政协议的效果与影响进行事后法律评估。一般而言，事后评估主要从经济方面来入手，但是半岛蓝色经济区的建设也是我国区域法治建设的一种尝试，行政协议的整个实施状况正是区域法治建设的一个缩影。为保证行政协议法治评估的公正性，应由独立于行政系统的司法机关来进行评估，而司法体系中的法院囿于职权的事后性与被动性使其无法胜任这项职责，这样由检察机关来对区域内行政协议开展事后评估就理所当然。

总之，从当前已有的法律体系来看，受制于地方保护主义的挟制，事实上各行政主体之间行政协议在法律方面的强制性极其有限。但是从已有的经济一体化区域时间来看，行政协议广泛存在，并且其影响呈日益扩大的趋势，那么对其的法律监督也应不断加强。从西方国家已有的经验可以看出，检察监督最大的优点是极其庞大的实体权力与完善的程序规制的结合，这种结合保证了这一制度的公信力，也提供了完善的保障机制。保障机制供给充足是一项制度能够建立和持久发生作用的基础和前提［7］。在当前的情形之下，不断摸索该监督制度新的发展思路，促进该监督模式的完善成为这一制度慢慢介入行政权运作(特别是行政协议)的必由之路。山东半岛蓝色经济区是我国区域经济一体化在新时展的新高度，在该经济区的整个建设过程中引入行政协议制度既是综合已有的经济一体化的经验，也是确保其融入法治的必由之路，而加强对其的检察监督也正是使该制度沿着法治轨道稳定、和谐运行的最佳选择。（本文作者：肖进中、刘玉贤单位：山东工商学院、烟台市人民检察院）