行政决定效力形态试析范文

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一、行政决定的成立

所谓行政决定的成立是指行政主体履行职责的意思表示已确定，并外化到外界能够认知的状态。从中可得知行政决定的成立首先是行政主体履行职责的意思表示已确定；其次是该意思表示外化认知。比如什么叫婴儿呢?这就涉及婴儿成型(成立)的问题，当然对此有不同的看法。但必须有一个婴儿成型(成立)的概念。行政决定的成立是行政决定在事实上的作出和形成。行政决定的成立与否是判断行政决定是否存在，是否有行政决定的问题。行政决定的成立之时，也就是行政决定存在之时，行政决定未成立，则行政决定不存在，或不是行政决定，或行政决定未完成。行政决定的生效、合法、有效等不影响行政决定的成立，就象胎儿何时成“人”的问题与男人、女人、大人、小孩、好人、坏人无关是一样的道理。

研究行政决定的成立具有重要的意义。行政决定成立是行政决定产生效力的前提或起点。有人说“行政决定生效后有效”，我认为不准确。因为在一般情况下，行政决定成立时就生效，除非有重大违法的行政决定外，行政决定生效就有效，这时成立、生效、有效是同一的，行政决定成立就成为行政决定产生效力的起点。但在特殊情况下，即附条件和附期限的行政决定在其成立后，在条件满足和期限届满后才生效，这时行政决定的成立、生效、有效不是同时的，行政决定成立就成为行政决定产生效力的前提，而不是起点，行政决定生效就成为行政决定产生效力的起点。显然“成立”“生效”“有效”是有界限的。有界限就使行政决定效力的起点不一样，所以笔者认为“行政决定成立后才有效”的观点是正确的，而“行政决定有效时才成立”的观点是不正确的。有时行政决定成立后可能还没有通知相对人，对相对人还没有生效，但对行政主体来说行政决定已成立。应受拘束。此外，行政决定成立对行政案件是否受理起决定作用。比如，在行政决定的过程中，相对人诉行政主体，其诉讼请求是停止该行政行为，法官是否受理呢?笔者认为不能受理。因为该行政决定还没有成立，不称其为行政行为，所以不受理。

那么，行政决定的成立的标志是什么呢?具备哪些要素才称行政决定已存在或成立呢?这就涉及到行政决定的成立要件问题。行政决定成立要件是一个具体行政行为之所以称之为具体行政行为所必备的条件，这使之与民事行为区分开。成立要件是行政决定必不可少的一些事实要素。如果某一行为具备这些必备要素；则某一行政决定成立；如果某一行为不具备这些必备要素，则某一行政决定不成立。有人把行政决定的成立要件说成是构成要件，笔者认为两者所指内容一致，只是从不同的角度而论的，本文采用“成立要件”一说。一般来说，行政决定的成立要件有如下几种：

一是主体要件。行政决定的行为主体是行政主体。这是行政决定区别与其他法律行为的显著要件。

二是职权和职责要件。行政决定必须是行政主体行使公权力或具有公权力因素的结果。不具有行政职权因素的行为，不构成行政决定。

三是效果意思要件。行政决定必须有明确的影响相对人权利义务的目的意思，即是旨在产生意思效果的行为，非意思效果的行为，则其并非行政决定。

四是表意行为要件。行政决定必须有向相对人表达行政主体目的意思的表意过程。如果没有意思表示行为的存在，则外界无法知晓，应视为行政决定的不存在或不成立。《行政处罚法》第41条规定“行政主体不告知当事人给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩、行政处罚决定不能成立。”首次以立法形式区别了无效行政处罚与不成立行政处罚。

五是排除要件。行政决定没有重大明显的违法，无效行政行为不存在成立问题。

行政决定的成立的特点就是国家意志对相对人的支配。民事行为的成立必须在当事人合意的基础上，但行政决定的成立不需要合意的条件，由行政主体的单方面意志就决定。行政合同另说，但也与民事合同不同，渗透着行政主体的优越。其理论基础是行政管理秩序的需要和公民对公权力的承认和授权，这是以古典自然法学派的契约论思想为基础的。

行政决定一旦成立，将产生很大的法律效果。行政决定的成立是研究行政决定的各种问题的逻辑起点；行政决定的成立之时，也就是行政决定存在的起始之时；行政决定的成立，意味着行政程序的终结，提起行政复议和诉讼时效的开始；对行政主体而言，行政决定的成立与生效是一致的，即行政决定一经作出，对行政主体产生形式效力，行政主体必须受约束，没有法定程序不得更改，这警示行政主体必须慎重行使职权。

二、行政决定的生效

所谓行政决定生效是指行政决定法律效力的产生。行政决定生效要件是具体行政行为对当事人发生法律效力的条件，也是具体行政行为依做出机关的意思表示发生法律效果的起点。关于行政决定的生效要件，笔者认为，第一是行政决定已经成立，未成立的行政决定不能生效。第二，该行为必须不是无效的行政决定，自始无效的行政决定不存在生效问题。第三，要通知(通过告知、受领等方式)相对人。第四，法律、法规规定的特别条件或行政行为本身附款上所设定的条件，也是不可忽视的。生效要件还须满足法律的特别规定和行政机关设定的特别条件。因为行政决定在做出时，可以附条件，满足所附条件后才能生效；可设定期限，比如在多少天后才能生效；还可设其他条件，当满足这些条件后行政决定才能生效。前三个要件是行政决定的生效一般条件，是必须具备的条件，第四个要件是行政决定的生效特殊条件。

行政决定生效与行政决定成立密切相关，行政决定成立是行政决定生效的前提，一般来说，在法律没有特殊规定时，即没有附条件或附期限时行政决定的成立要件就是行政决定的生效要件。但法律有特殊规定时，即有附条件或附期限对，行政决定在满足规定的条件或达到指定的期限时才生效，即行政决定的生效要件等于“行政决定成立要件加上法律特殊规定。行政决定一旦生效，行政决定的各种效力(公定力、确定力、约束力、执行力)将产生作用。

行政决定对相对人和行政主体生效的起点是不一样的，这就是关于行政决定的对内效力和对外效力问题。据我所知，大多数学者认为两者同时发生效力，在对外发生效力时，对内也发生效力。笔者原来也倾向于行政决定对内、对外同时发生效力，也就是说，行政行为经合法通知使相对人知悉后，行政决定才生效。但法国、德国等大陆法系国家有关论著都区分行政决定的对内、对外效力。行政机关作出行政决定后，相对人知悉前，该行为即对做出机关发生相应的法律效果。对相对人来说，行政决定只有在通知相对人之后，才能对其产生形式效力。而对行政主体而言，行政决定的成立与生效是一致的，即行政决定一经作出，不管是否生效，对行政主体产生形式效力，行政主体必须受约束。比如说，行政机关批准竞争性的相对人一方以经营许可证，该批准文件作出后，虽未通知相对人，作出机关不得重复批准给予第二人以同样的许可证，也不能任意修改。由此可知，行政决定对做出机关已产生了一定的拘束力。所以行政决定作出后，特别，是经合议制作出的行为，即使没有通知相对人，作出机关也要受到约束，不能无视经法定程序作出的决定的存在。如果认为违法、不合理，须经一定的程序否决原决定后，才可重新作出决定。域外法律也有相关规定。日本行政法中规定“如果行政行为的要件得以满足，行政厅作出意思决定并向外部表示的时间即理解为行为成立的时间”；法国行政法规定“对行政机关本身来说，行政处理效力的开始时期和行政处理的成立时期一致。行政处理一旦作出立即生效。行政机关从作出处理时起就有遵守的义务。对当事人来说，行政处理只在行政机关使当事人知悉时起才能实施。即行政处理只在公布以后才能对当事人主张有效”德国哈特穆特?毛雷尔在他的《行政法学总论》中也谈“在概念上应区分在法律上的成立、外部效力和内都效力，尽管三者在实践中紧密联系在一起。行政行为一旦通知本案主要的一个参加人即告在法律上成立；外部效果意味着行政行为只约束关系人，并且因相应的通知而分别产生；内部效果意味着行政行为宣示的处理具有约束力，外部效力和内部效力可能在不同的时间产生。”可见，对于行政主体行政决定的成立与生效的时间是一致。由于行政决定的成立与相对人实际知悉存在一定的时间差，因而才使研究行政决定生效问题有意义，在行政法学上研究行政决定的生效，主要研究其何时对相对人生效。

行政决定效力内容是各种“力”组成的一个完整体系，即包括公定力、确定力、约束力、执行力等。不同的“力”生效的时间各不相同。比如执行力，虽然是行政决定所当然具有的效力，但其生效时间晚于公定力、确定力、约束力。因为根据相关法律、法规的规定，在提起诉讼的过程中不能执行，法律、法规规定要停止执行时，行政决定则暂且没有执行力，处于停滞状态，而公定力、确定力、约束力是在行政决定生效时乃至成立时(公定力，、确定力)就产生；关于行政决定的确定力是在成立时还是在生效时产生学界有争议。，笔者赞成确定力产生于行政决定成立之时，因此它的效力的产生应该是早于拘束力和执行力，等同于公定力，其效力产生于行政决定作出(即已成立或存在)之时。日本学者南博方指出：“行政行为一旦付诸实施，除无效的情况外，在被有关机关撤销之前。不仅对方，而且国家机关、一般第三者也必须承认其为有效，并服从之。这种效力便称为公定力。”台湾学者陈秀美将行政行为公定力定义为：“行政机关本于职权所作之行政处分，在原则上，均应受适法之推定，于未经依法变更或经有权机关加以撤销或宣告无效前。任何人均不得否定其效力，即系有强制他人承认其效力之谓。”大陆学者叶必丰教授则认为：“公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。”大陆学者金伟峰也认为“行政决定一经作出即具有公定力”。

总之，不同的力生效的时间不同，不可能在同一个时间内，所有的力同时产生，可能是有个阶段性过程。不同的行政决定生效的方式也不一样。如果把行政合同纳入具体行政行为中，它的生效方式显然同行政处罚的生效方式不一样。行政确认等行政决定的生效方式也有它的特殊性。所以，在分析行政决定的生效问题时，一要看到法律、法规的特别规定，二要看到行政决定本身的附款，三要看行政决定所固有的效力内涵及其生效时间，四要看不同性质、种类的行政决定生效的条件也是不一样的。

三、行政决定有效

行政决定有效是指行政决定因符合法定条件而具有实质上的效力。行政决定的有效要件是指行政决定具备实质效力的必备条件，一般情况下，行政行为的合法要件就是其有效要件，但特殊情况下，不合法的行政决定也可能有效。有的教科书把有效和合法混在一起，在行政诉讼中也把两者混淆。其实合法的行政决定不一定有效，有效的行政决定不一定合法。比如，没有意思表示的行政决定(相对人违法，执法机关要对他进行处罚，这是合法的，但从处罚种类和内容如何处罚不明确)，因没有意思表示，条件不成熟，所以合法但无效。同样行政决定有效但不一定合法。比如，行政决定没有重大明显违法只是有瑕疵，但相对人不履行又不起诉，已超过时效，该行政决定有效但不合法；此外，行政决定瑕疵的转换和自抑的问题也是有效但不合法的问题，即对于某些一般性的违法行政决定，有权主体可以根据利益衡量原则或通过追认、转换等手段维持其效力从而使其达到有效状态。我国的司法解释中，如果撤消可能导致重大公共利益受损的就采用确认违法，但不能用撤消，实际承认它的有效性。

行政决定的有救与行政决定生效是有区别的，生效是有效的前提，有效则是生效的拓展行政决定生效使行政决定解决行政决定形式上的效力，而行政决定有效是通过司法确认解决行政决定实质上的效力。行政决定取得形式效力虽然使行政决定确定的权利义务开始作用于相对人，也是争讼时间的起算点，但形式效力是暂时的、推定的。行政决定要取得实质效力既有效在一般情况下还需要通过法院判决的最终确认，在例外状态下由行政机关确认，终局裁决的行政决定即是如此，“行政决定的有效是对已生效行为效力以法律尺度衡量后的再确认。”

四、行政决定的合法

行政决定的合法是指行政决定是否符合法律规定，是解决行政决定与法律的关系问题。

行政决定的合法要件要求

行政决定在做出程序及其行为内容等各方面都符合法律的规定，行政复议和行政诉讼其主要审查行政决定是否合法，判定标准是评判行政决定是否具备合法要件。行政决定的合法要件在德国、日本、和中国台湾均使用四个要件，即主体合法、内容合法、形式合法和程序合法。我国大陆只讲三个要件，即主体合法、内容合法、程序合法，将形式合法包含在程序合法中。行政决定的主体合法是行政行为合法有效的主体要件。主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任；行政决定的内容应当合法、适当。这是行政决定合法有效的内容要件。行政决定的内容合法是指行政行为所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。所谓行政行为内容适当是指行政行为的内容要明确、适当，而且应当公正、合理；行政决定应当符合法定程序。所谓程序是指行政行为的实施所要经过的步骤：方式、顺序以及时限。行政主体实施行政决定，必须按照法定的程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种决定。

行政决定成立后可能有合法和违法之分，合法的行政决定只是行政决定的一种形态。所以，行政决定的合法要件是行政决定成立基础上的一个后续要件，合乎合法要件那就是合法有效的行政决定。合法与生效并无必然联系，已生效的行政决定既可能是合法的也可能是违法的，因此，合法并不是生效的前提条件。

行政行为成立后，根据其公定性，即具备法律效力，所以有效的行政行为可能是合法的，也有可能是不合法的。行政行为成立后，如果具备合法性要件，那么无疑应该为有效行为，理所当然的具有确定力、拘束力、执行力(绝对有效)，否则是相对有效(可撤消)或绝对无效。根据《行政诉讼法》第54条的规定，具体行政行为(行政决定)实体合法与否的判断标准有：行为的主要证据充足、确凿；正确适用了法律、法规、规章和行政规范性文件；行为必须公正、合理、适当。可见，行政决定有效与行政决定合法密切相关：合法是行政决定有效的一般情形，合法要件也是行政决定有效要件的一般要件。但两者有区别：有效的行政决定不一定都合法(如在程序上欠缺的行政决定；经扑正后同样承认其有效)，合法的行政决定不一定都有效(如附条件和附期限的行政决定，其合法但没有效力，这时在审判上不能用撤消或维持判决，因为行政决定还没有效力)。

五、行政决定的无效、撤销

(一)行政决定的无效

行政决定无效是指行政决定因缺乏法定实质要件而自始全然不发生法律效力的状态。

对于法律明确规定某种具有特别严重违法情形的行政决定相对人可依照法律的直接规定认定无效：对于法定无效情形之外的行政决定由有权的国家机关根据法律规定的标准确认其无效。关于行政决定无效的条件，各国一般采取“重大且明显瑕疵”说，即行政决定有“重大且明显瑕疵”的无效，以便与有一般瑕疵的可撤销具体行政行为相区别。如_日本学者田中著《行政法》在解释无效行政决定时说“是具备了行政决定内在的瑕疵而违反了重要的法规，瑕疵的存在是明显的两个要件的情形”。此外，德国《行政程序法》以及中国台湾《行政程序法草案》也均采用“重大且明显瑕疵”说。“行政行为具有明显且重大瑕疵的情况下，不再适用法的安定性原则，而应当适用实质的正当性原则”。“凡有重大且明白瑕疵之行政处分，即实体法上无效之行政处分应不具有公定力”。我国目前尚未制定行政程序法，对预效行政决定的条件及其法律后果尚无统一的规定，虽也承认“重大且明显瑕疵”说，但什么是“重大或明显瑕疵”的标准确模糊并无可操作性，需在理论上和制度上加以进一步完善，但国内外行政法学者对行政行为明显瑕疵情形所作研究及总结，对我们司法实践很有指导意义。经过横向移植和纵向继承，笔者认为若行政决定存在以下情形之一，可认为是具有明显或重大瑕疵，是无效的，而不承认其具有公定力。

第一，行政主体方面瑕疵。1，行政主体明显越权，包括超出其管理事项和管辖地域及处理手段的限制。分别例如：卫生行政部门对应由工商部门管理的事项作出处理、应由甲地区行政机关管辖而乙地区行政机关作出处理、行政主体只有罚款权限却作出拘留决定等。2，行政主体不明确，指行政主体在作出具体行政行为时不表明身份，使相对人不能确定该行政行为的主体是谁。“不能由书面处分中得知处分机关者。”3，行政主体意思表示欠缺，如行政主体受胁迫作出的行政行为或在酩酊大醉之下作出的行为。4，虚造公文书，即行政决定在物质上不存在。

第二，内容方面瑕疵。1，内容不明确。如县级以上人民政府给相对人颁发的土地使用权证或用地审批手续，仅载明面积，未标明位置及四至等。2，其内容事实上或法律上不可能实现。前者如环保部门责令某企业在3日内将其生产中排放的污水治理达到可饮用水标准，后者指相对人若行使该行政行为赋予的权利或履行该行政行为确定的义务将违反法律禁止性规定，甚至构成犯罪。如有职能行政机关为相对人颁发可在动物资源保护区打猎的狩猎许可证等。“要求实施构成犯罪或宗教罪行的违法行为”3，其内容违背社会善良风俗，包括违反社会公德、违反民族特有风俗及社会一般岌俗。如行政部门许可他人在回民聚居区经营该民俗禁忌肉制品等。4，基于明显错误的事实认定作出的行为。如，错误地对不应惩戒的人作出惩戒处分，将明显属于宅基地的土地作为农地而作出购买处分。

第三，形式上瑕疵，包括应以书面形式而以口头上形式作出行政行为，及法律要求特定制式或要式而欠缺此形式。如书面行政决定上无署名或无公印，土地、规划等行政法律规定了用地、规划审批许可手续的特定形式，而采用自行制作的其他形式审批、许可手续等。台湾行政法认为“应以证书方式作成而来给予证书者无效”。

第四，程序上瑕疵，包括应由相对人申请而缺少申请，须经上级部门审批而未经审批，行为未告知相对人或缺少相对人受领等。笔者认为，这里的程序应是法定的，必须有相对人参与的，足以影响具体行政决定合法性的程序，不能将行政机关为规制自己行为而制定的工作程序或法定内部行政程序及非足以影响行政行为合法性的程序的欠缺，作为认定行政行为无效的依据。因为内部行政程序是不须相对人参与，可弥补的，次要程序欠缺不足以影响具体行政决定合法性。

行政决定无效造成一定的法律后果，一是行政相对方可在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效；二是有权机关可在任何时候宣布相应行政行为无效；三是行政行为被宣布无效后，行政主体与相对人之间的法律关系内容发生重大变化：行政主体通过该行为从行政相对人获得的一切均应返回相对人、所加予相对人的一切义务均应取消、对相对人所造成的实际损失均应赔偿。

另外，为了行政机关行使职权的需要，我国还可借鉴西班牙《行政程序法》的规定，确认在一定条件下若于无效行政行为可以转化为有效，行政机关可以对具有瑕疵的行政行为给予纠正，并确认其有效。如行政行为的瑕疵是因职权因素所致，则有职权行政机关应当加以确认有效，但法律规定具有追溯力的行政行为除外。如果有瑕疵，属于缺少某种确认方式，则有职权的行政机关可以通过确认而使其生效。

(二)行政决定的撤销

指有权主体对已经发生法律效力但存在一定瑕疵的行，政行为作出撤销决定而使之失去法律效力。世界_上很多国家在《行政程序法》中作出了关于行政决定可撤销的规定。“可撤销之行政行为，除因当事人提起撤销之诉而法院撤销外，只能由原作出机关依职权或其上级机关依监督权予以撤销”。“可撤销的具体行政行为，相对人要想否认其效力，必须在法定期间内提起诉愿或诉讼。违法行政行为，于法定救济期间经过后，作出机关或其上级机关虽可撤销，但须在知道有撤销原因时起一定期限内作出”。德国《行政程序法》规定可能最全面，涉及到行政决定部分无效，不当然无效，错误的行政决定，及违法行政决定的撤销。台湾地区的《行政程序法草案》也规定了“相对无效的行政处分(台湾把行政称为行政处分)”。日本行政法学者将“构成行政行为违法或不合理的原因称为行政行为的瑕疵，瑕疵行政行为又可分为可撤销的行政行为，无效行政行为”。我国《行政诉讼法》第54条中也有关于撤销和部分撤销的规定。但没有把行政决定撤销和无效的原因区分开来。在法律中没有明确规定哪些是可以撤销的行政决定。一般来讲，行政撤销的条件如下：

第一，行政决定合法要件缺损。合法的行政决定必须具备三个要件：主体合法、内容合法、程序合法。某种行政决定如果缺损其中一个或一个以上要件，该行政决定就是可撤销的行政决定。

第二，行政决定不适当。所谓不适当，是指行政决定具有不合理、不公正、不符合现行政策、不合时宜，不合乎有关善良风俗习惯等情形。不适当的行政决定在很多情形下同时是不合法的行为，但在有些情况下，不适当的行政决定并不违法。

行政行为被撤销以后会直接影响到相对人的权利义务，产生一定的法律后果。行政行为被撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可一直追溯到行政行为作出之日；行政决定如果被撤销，由此造成对方的实际损失应由行政主体予以赔偿；如果行政决定的撤销是因行政相对人的过错，或行政主体与相对人的共同过错所引起的，行政决定撤销，行政主体通过相应行为已给予相对人的权益均要收回，行政相对人因行政行为撤销而遭受到的损失，均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政决定所受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿，即行政机关主动依职权撤销授益性行政行为应受到相应法律限制；行政主体或其工作人员对导致行政决定撤销的本身过错则应承担内部行政法律责任；可撤销具体行政行为，必须由有权机关根据法定程序作出撤销决定，才能否定其法律效力。未依法撤销前，对当事人具有约束力，行政相对人无权擅自否定其效力。新晨

可撤销行政决定与无效行政决定相比仍有明显区别。首先两者发生的原因不同。无效行政行为发生的原因是特别严重且明显的瑕疵，而可撤消行政行为发生的原因是合法要件缺损或行政决定不适当，属于一般的瑕疵。其次，两者溯及效力不同。无效行政行为它自始至终不发生法律效力，因而在理论上不能作合法、有效的推定。而可撤消行政行为虽然通常使行为自始失去法律效力，但根据公益需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤消有可仅使行政行为自撤消之日起失效。第三，两者的确认主体不同。无效行政行为确认主体除了有权国家机关。予以确认以外，行政相对人及其他利害关系人也可自行判定并予以抵制(如《行政处罚法》第49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款”)。而可撤消行政行为的确认主体只能是有权的国家机关(复议机关和人民法院)，行政相对人自己无撤销之权。第四，两者的诉讼时效不同。如果相对人向法院提出确认无效的请求，不受诉讼时效的限制。“对无效的行政决定，相对人没有必要在法定期间内申请确认无效；如果行政机关执行无效行政行为，相对人可随时寻求救济”。但撤销不同，如果相对人向有权机关提出撤销违法行政行为的请求，必须要在法定期限内提出，否则超过了规定的时限，丧失了诉讼权，就会导致该行为因有瑕疵本应无效却变成事实上有效的结果。第五，两者的对相对人的拘束力不同。引起可撤销的原因是一般瑕疵，行政行为在被有权国家机关撤销之前，已经发生了效力。行政相对人应受其拘束，在依法撤消该决定之前，行政相对人无权擅自否定其效力，相对人不履行行政决定应承担法律责任。而引起无效的原因是严重瑕疵，行政决定在作出时无效，所以。相对人不受该决定拘束，不履行行政决定不承担法律责任。