行政改革与政治改革地位之权重范文

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(一)

发展中国家即后发外生型现代化国家都面临着政治发展即政治现代化的挑战。美国社会学家列维认为,政治现代化实际上是集权化与民主化的综合。事实上,行政改革优先的政治发展战略只是大多数发展中国家(主要是资本主义发展中国家)较为现实的政治发展模式。如东亚新兴工业化国家和地区曾首先确立权威体制,推动经济社会发展,在基本实现工业化和经济现代化之后,再逐步推进民主政治。这一变迁模式成为东亚政治发展的鲜明特征。一般来说,发展中国家政治变革往往成为经济社会变革的先导,如日本明治维新的动力本身主要是政治方面,中国也不例外。并且这种政治变革首先要建立一高度集权的政治体制,以便建立国内统一市场,有效开发利用资源,推行各种现代化计划,保证社会安定和政治稳定,适应“追赶型”现代化和应付外界现代化示范效应之挑战的需要。通过高度集权实现“起飞”后,就进入现代化第二阶段。事实上,我国自1949年起,历经三十年高度集权,在初步实现工业化后已进入第二阶段。

同时,中国是社会主义国家,民主是社会主义的内在本性。因为在社会主义条件下,统治阶级从法理上说是一个大多数,这就出现了怎样维护和发展大多数人利益的问题,而民主所确认的原则是多数原则,所以社会主义在本质上与民主是一致的。实际矛盾在于,在资本主义私有制条件下,政权民主与管理民主的统一在于政权主要满足占社会中极少一部分的资产阶级利益即可,但社会主义政权民主是要维护大多数人的利益,政府代表阶级利益的人数和难度都较大,间接公有制使得个人无法直接支配自己那份财产,因而也不可能直接支配自己的政治地位(特别是在民主体制不完善之时),所以在中国弄不好,就会出现主人与仆人关系的错位,“”时期就是如此,当今腐败现象亦然。特别地,当我们强调资本主义民主与社会主义民主的区别时,往往强调我们的民主是实质上的。其实如果没有恰当的民主形式,那么民主的实质内容是很难体现的。但当我们要发展实现民主实质的民主形式时,又以与我们民主实质不同的第三世界发展中资本主义国家的经验教训来取同。发展中国家的民主不具有实质性,加上其他一系列原因,使其民主化欲速则不达(中国民主化历来不存在过速问题)。对后发展的第三世界资本主义国家我们极为吸纳其经验教训,而对西方发达资本主义国家的民主形式我们在事实上又力排拒之。

大凡现代化成功的后发展国家,如东亚四小龙,在一开始就是政治与经济、国家与社会二元化分离的,虽然政治上集权甚至专制,但经济上自由自主,存在着自由企业制度和自由市场。因为资产阶级国家必须完全放弃对社会经济领域的超常直接干预,资本(家)需要的是经济上的充分自由,“资产阶级不允许国家干扰他们的私人利益,资产者赋予国家的权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围内。”[(2)]即言之,发展中国家的集权政治、行政改革优先模式是以资产阶级经济自由民主为前提的,实现了国家与社会的二元化。并且,“这种集权是非统一化的(在观念上有所差异,即存在自然的合法反对派),具有开放性,保证了政策创新具有高度的弹性、合理性和可操作性,又可吸收具有参与能力的利益集团加入政治系统,逐步转向民主政治。”[(3)]而社会主义中国作为后发外生型现代化的发展中国家,由于传统社会主义模式致使全体劳动者不直接占有生产资料,经济上不是直接性地体现为民主自由,就特别需要在政治上发展民主,以使政府真正切实地代表全体人民利益。特别是,中国原有政治体制是一种把政治、经济、文化等一切领域都统管起来的过分集权的体制,加之中国封建专制政治高度发达,其影响仍然很深,更需要发展民主,用政治上的民主来保证经济民主化市场化改革。总之,行政改革优先模式的前提是经济民主自由已成为既定事实。否则,在经济民主自由不能充分实现的国度内行政改革优先,就使得经济民主自由的市场化改革目标很难实现(如企业自主权很难落实)。因为国家政治管理上的民主化进程滞后大大消抵了国家经济管理民主化的措施,腐败现象的肆虐即与此有直接关系。中央向各级政府及官员下放所掌管的某些资源的权力,而没有有效的民主形式制约、防范被下放的权力运行走样变形,即政治上民主不够,致使有些掌权者敢于贪占公共资源,也致使普通公众不能、不敢抵制腐败者对公共资源的贪占。同时,普通公民在自己利益不便通过正常民主渠道予以保护时,普通公民也不是傻瓜,其中一部分人就会以变相的民主手段(行贿、请客送礼、动以色相等)来使腐败官员为自己寻租开绿灯,而双轨制导致的差价和官员对这种差价所掌有的机会性、机动性权力也使腐败掌权者有机会为给自己好处的人开绿灯。结果官员腐败与公众腐败相互促进,形成恶性循环机制。各种行业不正之风充斥,把本是为顾客或公众服务的职责也当成泛化的权力来使用了。只有在政治民主化达到能使普通公民敢于公开抵制腐败行为而无后怕、经济民主化进程达到使官员所掌握的机会性权力最少而使普通公民认为不必要通过变相民主渠道可以获得同样的比较利益、否则反倒坏事的情况下,腐败才能得到根本性地解决。这时政府官员的清廉与社会公众的良好民风就可以形成良性循环机制,就能真正通过市场竞争和个人能力(真才实学、贡献)来决定各自在市场中的地位和命运。而不是靠父母、靠庸俗关系来行事。目前中国政府行政部门权力膨胀,包揽过多事务,不肯下放给基层、企业以自主权,行政官员腐败现象严重,主要缘于民主政治发展不够,不能对行政官员予以有效制约。这不仅表现在社会公众对政府监督制约不力,还表现为作为国家最高权力机关的人大对政府的监督制约往往效果不佳。而社会主义市场经济作为市场经济一般,也须是一种社会性的民主自由经济,相应地需要政治民主化予以保证。在这里,政治民主化与经济市场化是互为因果和互为发展前提的。中国自建国以来可以说行政改革一直不断进行,在十一届三中全会以前也是如此。但由于单纯地搞行政改革,没有实现由计划经济体制向市场经济运行机制的转变,更由于没有政治民主化改革给予充分有效的保障,致使行政改革每每夭折,“放乱收死”、“简胀循环”不断周期性地发生,并对经济发生严重破坏作用。三中全会以来,尽管政治体制改革滞后,但仍然在正确的轨道上使社会主义民主政治有了很大发展,才使得经济得以较快发展。但也由于政治改革滞后而使行政改革成果不能充分得以保全,结果,政府部门干涉企业自主权,使国有企业三分之二处于明亏或潜亏之中。即言之,经济体制受行政体制的制约,行政体制受政治体制的制约,行政体制的管理行为受政治体制支配而又作用于经济体制,因而行政改革要适应经济改革和政治改革的要求和进程,行政改革优先有很大局限性,会受制于过去的政治体制而无法实现预期的目标。

再者,东亚四小龙行政改革优先模式的成功还有其他一些有利条件予以保障。正如一些论者所言,其政府的领导人大多在西方受过教育而具有较强的现代素质;它们背后都有一个特定的国际背景,这在一定程度上可以起到国内政治民主化的作用,即当政府腐败无能时可由该国际背景出面更替之;有一个独立的思想层执行对政府的舆论批评职能;虽然政治上专制,但或是因有过短暂的民主历史,或因国际上的影响,现代政治的一些基本原则是在其中起作用的;在行政体系中大量起用非政治化和专业化的知识精英充作公务员。以上诸多方面,使得东亚四小龙以及日本的政府及其行政管理在其经济发展中起到相当大的主导作用,保证着政府所实行的政策符合社会经济发展客观规律的要求,行政活动无不是有利于经济和社会各项事业的发展,而不是干预经济的正常运行,虽然东亚各国政府(除香港)对经济予以指导和干预,但这种指导和干预是领航员式的,而非驾驶员式的。

东亚四小龙所具备的条件其他发展中国家并不具备。一般来说,发展中国家民主化阻碍经济社会发展和导致政治动乱的条件是国家统一和强有力中央政府形成方面存在困难。如果国家统一和强有力中央政府形成方面不成问题,那么民主化就会有利于经济发展和政治稳定。许多第三世界发展中国家的实际情况却是,在国家独立后其政府权威无法施及全国,一些地区处于中央政府实际控制之外,特别是部族政治的存在;并且政府的合法性不足,内部的争权夺利致使政策制定很难切合实际,即使是正确政策也很难得到有效贯彻。因而发展经济学家M·P·托达罗认为行政管理是发展中国家“最稀缺的资源”,[(4)]即真正有效的行政管理资源在发展中国家是最稀缺的,而不是说无论怎样的行政管理对发展中国家而言都是资源、都稀缺。

有人引用经济学家阿·刘易斯的话来证明行政改革优先战略的合理性:“如果没有一个明智的政府的积极推进,任何一个国家都不可能有经济进步,至少英国作为一个工业大国的伟大成就的基础是由爱德华三世以来一系列明智的统治者所奠定的……”。其实中国封建王朝较为明智的专制统治者如汉武帝、唐太宗也使当时社会经济得到很快很大发展,但能说专制有功、能证明在现代化浪潮遍及世界的背景下行政改革优先模式的合理性吗?况且英国原始资本积累时期及其以前所采用的一系列野蛮残暴做法在目前都是不能采纳的。至于说“美国作为一个世界工业强国的出现,很大程度上是19世纪末至20世纪初,联邦和州政府所实施的一系列行政改革以及许多良好的经济政策的结果。德、法、日等国家现代工业化也同推行行政改革分不开”,这里行政改革之推行在美国是在既定的民主政治体制框架内实现的,实际上是政治改革优先于行政改革,因为美国独立后即确立了民主政体,并且行政改革不得威胁民主政体之运行。

西方现代化成功道路的特点,是政治发展同步于、甚至提前于经济发展,民主自由推动和保证了经济的现代化。虽然发达资本主义国家在历史上的经济转型和起飞,大都是在专制政体条件下或民主政治没有真正形成的情况下完成的。但这些是资本主义这种实质上根本不民主的国家的现代化(而中国是人民民主的社会主义国家),再者,当时的专制王权是历史发展的进步因素,且在没有国外民主示范效应压力下,新兴的市民阶级虽然在政治上无权,但经济上自由且富有。而当专制王权后来障碍资本主义发展时,任何在专制王权框架内进行的行政改革优先都无助于经济发展,结果只能是政治改革优先,确立资产阶级议会民主制政体。而在中国,企业和社会自主权的真正获得,外部民主示范效应的压力,以及自身社会内部利益分化迅速,民主要求强烈,又有两千多年封建专制传统的情况下,很难使行政改革优先战略不被异化和走样变形。

那种认为发展中国家政治发展只能是行政改革优先单一模式的论断,未免绝对化。因为政治背景、经济制度、历史传统、文化环境、国际形势及其他社会条件的不尽相同,不同发展中国家的政治发展道路和模式是多种多样的。

(二)

可能坚持行政改革优先、政治改革滞后论者认为,这样可以有利于政治稳定,而民主优先不利于政治稳定,对此需要进行现实的具体的分析。

虽然有些专制独裁政府会采取有利于经济社会发展的政策和措施,但也有相当一部分专制独裁政府会阻止改革和发展,特别是通过军事政变上台的军人政权往往更是如此。所以在专制独裁政府的统治下,预期的经济社会发展不能总是顺利进行,秩序与统一局面也难以持久。即使在专制开明政府指导下经济发展了,但是,正如亨廷顿所言,“经济增长并不能自然而然地带来政治上的进步。单纯的经济增长会使社会的政治、经济、文化结构失去平衡。突然急剧增长的财富,在无任何制约力量平衡、控制的情况下,会把一切通统变成可付费购买的商品,瓦解制度,破坏法律,收买权利,最终会导致整个社会的可购买化,金本位化,使社会结构崩溃和混乱。”所以,行政改革、经济改革与政治改革,行政发展、经济发展与民主政治发展应该相互促进、协同动作,诚如邓小平所言:“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合,只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通。因为首先遇到人的障碍。事情要人来做,你提倡放权,他那里收权,你有什么办法?从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”[(5)]

正是由于前十多年政治体制改革滞后于经济体制改革和经济发展,使社会主义民主政治没有达到应有的高度。诚如原山东省委书记梁步庭所言:我们改革有一大弊端,不敢动政治,甚至不敢说民主,这是很危险的。……我们有的同志却总是回避这个问题。殊不知,回避民主,没有监督,再伟大人物再英明的党也保不了不会腐败,而人民的知情权、监督权、选举权得不到实现,社会也是进步不了的。他认为,伴随经济改革的深入,这个问题已日益突出出来。[(6)]

由于民主政治发展不够,导致许多不利于政治稳定的问题的出现:(1)社会对政府的监督、制约不力,结果,政府中一些部门和党政干部截留中央下放给企业和基层的自主权,敲诈勒索企业,以权谋私,索贿受贿行贿,贪赃枉法,搞权钱交易,腐化堕落等腐败现象出现。现在中国大陆已经被国际投资者和学者列为亚太地区贪污腐败最严重的国家之一。这就必然障碍市场机制的形成和运行。同时,腐败也助长物价上涨和通货膨胀,据国家统计部门消息:一些党政机关和企业、事业单位追求高消费,相互攀比,竞相购置高级轿车、高级空调,还有上百亿元的名烟、名酒消费,以及用公款吃喝、赌博、、出国开洋荤。腐败还会败坏社会风气,扩大社会分配不公,极易引起群众不满。特别是,企业中一些党员干部腐败现象也很严重,侵害职工利益,挫伤了工人、干部和技术人员的积极性,严重者工厂倒闭,职工失业。新晨

内容提要:本文针对在中国政治发展问题上似是而非地取同发展中国家模式的观点,全面深入地分析了两种政治发展模式(行政改革优先式、政治改革优先式)成败的条件及其在中国的实情,以及二模式的政治稳定效应,指出了中国加快民主政治发展的有利条件。进而认为当今中国政治发展应选择两种模式之外的第三种模式,即政治改革与行政改革并重模式,这样才能真正实现改革、发展与稳定的统一。