地方行政立法理论依据和法律依据范文

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摘要:公民参与地方行政立法是立法决策科学化、民主化的重要体现，是扩大公民有序政治参与的重要途径之一。党的提出要强调人民主体地位，健全人民当家作主制度体系，加强公民有序的政治参与，发展社会主义民主法治。本文剖析地方行政立法中公民参与的理论依据和法律依据，对增强制度建设的民主性、科学性、针对性和可操作性具有重要现实意义，有助于公民政治参与权利的实现。

关键词:地方行政立法;公民参与;理论依据;法律依据

党的提出要强调人民主体地位，健全人民当家作主制度体系，加强公民有序的政治参与，广泛地疏通、扩宽公民政治参与的渠道，发展社会主义民主法治。找准行政立法中公民参与的理论依据和法律依据，有利于立法科学化、民主化、依法化，有利于以良法促发展、保障民主法治建设，推动法治政府建设，加大全民普法力度，建设社会主义法治文化。

一、公民参与地方行政立法的主要理论依据

(一)人民主权理论人民主权理论是地方行政立法中公民参与的坚实理论来源。其含义为:人民是国家真正的主人并拥有至高无上的权利，国家一切权力是人民所赋予的。公民与国家政府之间是一种委托与被委托的关系。当政府能够合理的表达人民的诉求时，政府拥有人民所赋予的权。反之，人民则有权取消政府的权。因为国家的权力来自人民，所以地方行政立法权自然也应当属于人民。人民当家作主的地位是人民通过一定的途径参与到地方行政立法中表达自己想法得以实现的。因此，公民参与地方行政立法是人民主权理论在地方行政立法领域的具体表现。人民主权思想最早兴起于雅典民主时期，人民主权理论的创始者是英国思想家洛克。他指出“最高权力只有立法权，其余一切权力都附属于它。而立法权只是一种受委托的权力，这种权力是为了达到某种目的才行使的。因此，当立法行为背离人民的委托意愿时，人民自然对立法机关享有罢免权”。［1］他认为，公民的有效委托是国家行为合法性的源泉，国家的根本责任就是维护公民权利的有效行使。洛克在《政府论》一书中强调:“只有以民众自己决定谁是统治者的方式所确定的政府才是被拥护的政府。”“这种根本性的问题是由社会最根本的法令，即宪法来规定的。因此，有权制定这些法律的主体只能是被公民所信任并委托的人。无论是谁都将因为未能得到公民的同意或委任而丧失法律的制定权。”［2］法国启蒙思想家卢梭是现代意义上的人民主权理论的发展者，他着重强调“公意”一词，这个词被认为是人民主权论的逻辑起点。“公意一经宣示就成为一种主权行为，并且构成法律。”指导所有国家行为的唯一力量是公意。“公意”是全体人民意志的一致体现，国家应当属于全体人民，是人民相互之间达成协议的产物，国家和个人是一种契约关系，国家应体现的是所有缔约者的共同意志，国家的一切活动和行为都必须在这个意志的范围内进行。在当今，世界各国一致认可人民主权理论，并在其宪法文本中都有明显的体现。综上，人民主权理论可以解释为:人民拥有国家的所有权力，是国家权力的真正者，对于国家的一切立法活动，公民都享有知晓与参与的权利，国家唯有正确而有效地行使国家权力才能真正体现人民在国家中的主人翁地位。

(二)民主理论卢梭在《社会契约论》中提到:“宪政是一个政治形态，这个政治形态包括民主、法治和人权三要素。”［3］其前提是民主，基石为法治，内容是人权。［4］民主的内容是民意的有效表达和国家权力运作过程中的公民有效参与。公民的参与支持着权力的民主运行，也就是说，民主是地方行政立法程序的基本价值目标，公民参与地方行政立法正是民主的具体措施，公民参与机制是否健全是依法行政与民主行政的重要标志，可以用来衡量一国民主化的程度。国家权力运行的民主化可以因为公民的参与而得到有效的保障，参与机制的不断完善可以保障公民将自己的意愿合理的转达给权力的行使者，从而参与到权力的运作过程之中。法治的基本内容是权利制约权力，即:合理保障私权利，有效控制公权力。行政权作为公权力，是国家权力体系中最活跃、最难控制的，也有可能因为没有有效的权力约束机制而滥用甚至腐败，因此，抑制公权力滥用的有效途径是有效地束缚行政权。地方行政立法中公民参与在一定程度上，就是通过扩大公民权利的范围对行政权进行监督和限制，从而保证地方行政立法的权威。民主政治主要通过政治参与来表现，意味着国家的权力来自于人民，人民享有广泛的政治参与权，即参政权。因此，公民参与地方行政立法属于广义的公民政治权利，体现着民主政治与宪政的实现。

(三)正当程序理论英国是世界上正当程序理论发展最早的国家，最早在1354年颁布的第28号法令中出现了正当程序概念，法令规定:“在未经法律正当程序进行答辩的情况下，任何财产的拥有者所拥有的土地或住所一律不得被剥夺，任何身份的拥有者不得被逮捕或监禁以及不得被剥夺继承权和生命权。”［5］而英国的正当程序原则与自然正义原则是相辅相成的。程序正当性可以保证实体的正义，其包含的内容为:一是，当其他人的利益受到行政权力不当行使的影响时，行政相对人有权要求采取听证的方式发表看法;二是，从避免偏私的角度，英国的“自然公正原则”第一条要求“任何人不得做自己的法官”。由此可见，正当程序可以有效支撑地方行政立法的公正性、民主性。由于社会资源的有限性，所以地方行政立法必须合理分配社会资源，而立法结果受社会复杂性与多元性的影响，不可能考虑到所有方面，往往总会有部分人的利益被忽视，所以，利益的纷争无法避免。因此，在地方行政立法的过程中，即社会利益合理分配的过程中，有必要为无形中利益被忽视的那部分人提供有效的平台，给予他们陈述自己不同想法的机会，地方行政立法中公民参与的过程，在程序上充分保障了公民的合法权利，这正是正当程序理论发挥作用的体现。

(四)平衡理论控权论、管理论和平衡论这三种理论是关于公权力和公民权利关系的基础理论。控权论强调的是公权力受到控制和监督。管理论是一种典型的命令与服从、管理与被管理的关系。［6］其本质是强调行政机关和行政相对人之间是一种不平等的法律关系，行政机关是国家管理的主体，而行政相对人是被管理的客体。控权论和管理论都只片面地强调了公权力的行使和公民权利保护的某一个方面，在社会纷繁变化的环境中，两种理论都因过于片面而无法适应社会的需要。因此，为了满足时代的需要，我国学者罗豪提出了平衡论。“平衡论”的内涵是:行政机关与行政相对方的权利与义务是同等的。“它表现为行政机关与行政相对方双方之间和行政机关与行政相对方自身内部之间的权利与义务的平衡。”［7］它认为行政法就是保障公权力与公民权利平衡互动的法律，也就是说，作为公权力的行政权和公民权利都存在着被滥用的可能性。平衡论追求的是公权力与公民权利之间进行相互配合、相互服务的关系。因此，公民参与地方行政立法的过程是实现行政权力和公民权利相互平衡配置的过程。

二、公民参与地方行政立法的主要法律依据

(一)《中华人民共和国宪法》中的规定《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)有关公民参与的相关规定主要有四个条款。《宪法》第2条第3款是关于公民参与的基础性规定，规定公民在法律所允许的范围内可以通过多种途径参与国家各项公共事务的管理。第27条第2款规定了人民主权，规定所有行政机关必须拥有群众基础，经常同人民保持密切联系，保障公民的政治与立法的知情权与参与权，接受人民的监督。第35条保障了公民参与的权利。明确规定公民拥有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。第41条明确规定公民享有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利。有关国家机关对于公民的申诉、控告或者检举，必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。宪法中的这些规定既为公民参与地方行政立法提供了宪法依据，也为公民直接参与政治提供了有力保障和根本法依据。

(二)《中华人民共和国立法法》中的规定《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)首次确立了我国地方行政立法中的公民参与制度，成为我国公民参与地方行政立法的标志性的法律文件。《立法法》第5条明确规定人民的意志必须在立法中有所体现，应当保障人民通过多种途径参与立法活动，以体现社会主义民主。第58条明确规定在行政法规起草的过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取方式可以是座谈会、论证会、听证会等。《立法法》的相关规定从原则上为我国地方行政立法中公民参与提供了法律依据，有助于地方行政立法中公民参与机制的建立。

(三)《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中的规定国务院颁布的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》进一步保障了公民参与立法。《行政法规制定程序条例》第12条明确规定行政法规的起草，应当深入调查研究，总结实践经验，可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关公民的意见。第16条第2款明确规定对行政法规送审稿主要问题应征求有关公民的意见，对于不同情况的不同意见，行政机关应对送审稿作出明确说明。第17条明确规定国务院法制机构对行政法规送审稿审查的内容之一就是要正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见。第22条明确规定可以采取听证会的方式对行政法规送审稿中直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的事项听取有关机关、组织和公民的意见。《规章制定程序条例》第4条明确规定规章的制定应当切实保障公民的合法权益，在规定其应当履行义务的同时应当赋予其相应的权利和保障权利实现的途径。第14条明确规定规章的起草，应当深入调查研究，总结实践经验，采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关公民的意见。第15条明确规定规章的起草直接涉及公民切身利益的，应向社会公布，并采取听证会的形式，征求社会各界的意见。这两部法规的出台是既《立法法》之后，对我国地方行政立法中公民参与进行有效保障的法律依据。

［参考文献］

［1］［英］洛克，著，叶启芳，等译．政府论(下篇)［M］．北京:商务印书馆，1999．7．

［2］［法］卢梭，著，何兆武，译．社会契约论［M］．北京:商务印书馆，1980．37．

［3］王世杰，钱端升．比较宪法［M］．北京:中国政法大学出版社，1997．87．

［4］［英］丹宁勋爵，著，，等译．法律的正当程序［M］．北京:法律出版社，1999．1．

［5］唐小波．简论行政法理论的三种学说［J］．政治与法律，2004(6)．

［6］罗豪才，主编．现代行政法的平衡理论［M］．北京:北京大学出版社，1997．17．

［7］［法］孟德斯鸠，著，张雁琛，译．论法的精神［M］．北京:商务印书馆，2006:102．

作者：宋晓明 单位：中共宁夏区委党校科研处