谈地政工作在行政管理的问题范文

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一、地政机关组织的缺陷导致地政工作效率低下

(一)地政机关组织设置存在问题

不论什么组织，贵在内部健全，与组织的系统化。河南省地政机关，不但内部组织不健全，并且组织系统极其紊乱。

1．系统不明显。

前清丈办事处组织简单。简章规定，该处为民政厅附设机关，不具有独立的性质。但是从公文形式上来看，则一方面办事处与民政厅之公文往来都是用公函，另一方面，省政府命令办事处却让民政厅咨转，同时办事处呈送省政府也是由民政厅转呈。这样，组织系统特别含糊。例如，既然隶属于民政厅，则公文来往就不应该用公函而自乱系统。河南省地政筹备处正式改组为河南省地政局，其组织系统随趋于明朗化，而且直属于省政府。可是内部组织仍然为人事所牵制，还不能说健全。“深觉河南省地政机关，上自省局，下至所属各处所，对于组织太欠严密，对于系统并觉疏松，致各科执掌含混不清，遇有公事，每不知应归何科办理，互相签送，拖延时日，行政效率大受影响。即如郑州市现在地政机关为例。”“关于地政事项系由第二科第一股所执掌。观上组织系统即可知其在民厅所居之地位矣。查该股办事人员课负三，办事员二，以此寥寥数人，办理地政，当然不免困难。其职务却规定所管事项很多，而实际做到者却少。现土地清丈登记等工作，已有专设机关办理。该股所进行之工作，仅整理县行政区域一事。”

2．税契机关跋扈。

河南省地政推行的绝大障碍，除土地陈报的推行外，还有税契机关的跋扈。“今河南省税契机关坚持己税之契，于声请登记时亦不愿注销作废。遂屡与地政机关进行交涉，故意纠缠，强词夺理，自圆其说，不顾国家土地立法之精神。要求对于己税之契，不但不准注销，仍须发还所有人收执，以提高人民对于税契之信仰。”“税契机关犹觉未足，仍多方与地政机关故意非法为难。一方固希图将此戳记根本取消，他方复纵恿业户不赴地政机关声请登记。河南民智比较浅陋，故易为其愚弄。因之，土地登记之进行，大受影响。”

(二)地政工作流于形式，效率低

近代河南地方行政“努力硬干者半，敷衍塞责者半”。河南的行政机关“上下每不能一致，上级机关可尽量说官话，不顾下级机关之如何行不通。下级机关固已知其行不通，但每月又敷衍向上级报告其成绩”。

1．工作效率低。

20世纪30年代，河南各县政府接到财厅训令，除呈覆外，并且急忙印刷布告，四处张贴，每县以五十份计，河南有一百一十二个县，即须有布告五千六百份。合计公文二百四十六次，布告五千六百张。但是实际效果很差。帖毓歧、赵晋三在河南调查时，“曾以私人名义至开封及郑县征收所探问，据云:‘文只言供参考，并未正式改变法令或章则，故非征收所敢依之而变更成规也。’政府所费如彼，实际效果如此，效率若何，不言可喻矣。”马秉详在郑州调查时，“与陈处长谈及今后能否遵照指令办理，遵照办理实际上有无困难。陈处长大发牢骚，谓省局只知命令，不顾该命令之能否实现。加之，省局对于各种重要业务，很少能定计划与办事细则，遇事即以一命令行之。即算完事。致令所属机关负责人进退两难。”职责不清，办事效率低。“调查业务在清丈处《办事细则》中，为丈务课职掌之一，且已规定与清丈工作同时进行，但该处丈务课长声言，应由登记课另派人员担任。此项职务完由何人执行，现尚不明。”

2．工作松懈。

机关办公时间规定，上午八时起至十二时止，下午自一时半起至五时止。而各课队长则常常午后两时后到处。长官尚且如此，难以以身作则。登记课形同虚设，课长由民政一厅科员兼任，实际上不负任何责任。“该机关除测丈人员每日工作较为紧迫，余则工作均欠紧张。土地事业十分繁重，而豫省又属初创，以充分之精神，努力工作，犹恐未逮，况松懈乎?”“实在因所中职员多暮气沉沉，毫无进取之念，问其公众生活，据多人云:‘间作麻雀戏外，均在家中休息而己。’是则毫无活动精神之举也。由此可知低级职员已成特别精巧之处理公文机器而己。”“调用测量局作业员，以权授人，指挥不灵，无力促测量员履行诺言，派遣足数之作业人员来清丈。大家执行业务，以致延误时日。”“汜水县政腐败，为余此次外出实习调查，印象于脑海中最深者。比如以细分而论，亦分民政财政建筑教育各科，而细察之，全是敷衍局面。不办其事，真是一塌糊涂，毫无半点建树可言。”

3．工作流于形式。

豫财政厅旧称东司，即清代的豫省理财机关。“民国改元后迄今，其名称、组织、以及主管人员，虽屡次变换调更，而其实际办理事务之科员，及科员以下之办事员、雇员等，则更动甚少。……虽然，其办理公文之熟练、技巧，诚有独到处，未可或非。惟其所办理者，仅为公文而非公事，仅为官样文章，而非众人之事。看似公文来往，颇为匆忙，实际事件进行若何，则不问，只求‘公式上过得去’而己。”“觉其所办理者，仅为奉应故事，即所为“应付”者是。至所办事之效果如何，影响如何，不问计也。”对于划定地价区和调查地价是否具有此项学识与经验。“另派专员负责，亦未见明示。他如划定地价区，究应如何划定，以何者为标准，采用何种方法，皆为先决问题。此项问题未决，徒以一纸命令而望见诸实行，实等于梦想也。河南地政行政之最大缺点，也就在此。”“地政机关对于纠纷案件，何以如此草率将事，并非审查员未能尽职，乃源于省局考绩只重量而不重质，所铸之大错也。”“因汜水自由省款举办土地清丈后，即着始开办土地登记，在省中颇得美誉，实则一塌糊涂，毫无可观之处，尽是纸上空谈，欺人耳目。”

二、地政工作实施过程中存在的问题

(一)计划不周

1．土地整理的方案存在不足。

豫省土地整理，始于1932年。李培基负责民政时，开始筹划，制定土地整理方案。1932年实施试办，大多照抄以前的方案。同以前的方案不同，只是测丈方法稍微修改一下。测丈是整理土地中的重要部分，涉及到的方面很多。一旦测丈方法变更，那么整个方案必然发生变化。原方案既不适用，新方案又付阙如，那么将来实施的时候必然产生矛盾。考察原方案对土地整理，划分为两期，以开封县为试办区，试办完竣后，如果有成效，则接着同时在其他一百零九个县内推行。为了节省经费与人才，达到速效，特采用简易清丈法，后来变更原方法而采用三角测量法，“所费经费与人才，当数倍于前。而第二期同时举办其他一百零九县，事实上实不可能也。况今日所举办区域，系由开封县而改为县之一部分，今县尚未能测丈完毕耶?就目前情形而论，经费与人才均感不足。”原方案分呈鄂豫皖剿匪总司令部与内政部，送后不久，而总司令部又令斥其办法过于机械;至内政部指令应遵照内政会议土地测量原则，从小三角测量入手。以前所采取的经纬线测量法，今则遵照部令改为三角测量法。可发现实施计划对原方案所修改的重要部分为测丈方法。“惟测丈方法为整理工作中之重要原则，原则既经变更，则原方案势必全部动摇。而计划所修正者，仅限于试办区域之业务。其他部分，未有修订，似欠完备。”总之，“原方案仅为计划土地整理之肇始，而现在清丈的遵照之部分甚少。然原方案既多未遵行实施，现在之新计划又如何耶?原方案是河南整个的?抑系局部的?”

2．办理土地清丈工作计划存在的缺点。

首先，调用河南测量局的作业员，原额为二十人，等到后来用图根测量时，忽然增加到三十人，这另加的十个人，不熟悉原计划如何调用，且为期仅三十四日，是原计划没有规划到的。“测量局自有其工作，其人员仍不能调之即来，不用即去。后实际测量时，测量局原允于1932年11月1日调来之二十人，尚缺半数，此更增加之十人。自亦无着，此似为业务进行延期之因。”其次，原计划征用作业员仅为十六人。在1933年11月19日，同时开始《二千分一城关测图》、《调查城关草图》及《清丈城关户地图》三种业务，并且都是由征用的十六人担任。因此必须有四十八人才能同时进行，但是这三项业务实际上应该一个接一个办理，绝对不能同时进行。“据此似又为日期计划之错误。果系错误，则三项业务次第举行时(实际必如此)，则延期必矣。此又为计划之不周，因而延期之三因。”“业务进行延迟，不遵原定计划，作业员不足定数，因循时日，不谋补救。”一切事业，鲜有缺少计划而能发展，以致成功的。要想事业成功，须制定完善计划，然后根据人力和财力，逐步推行。就会容易实施，收获也大。因此计划有无，对于事业成功与否，关系甚大。“于今之世，一切事业皆趋向于计划之一途。于此更足见计划之重要，且合世界潮流矣。上述事业如此，地政又怎能例外，况地政工作，经纬万端，繁重异常，尤须先立计划，然后推行，方易收效。”

(二)经费不足

经费是一切事业之母，地政推行，何能例外，尤以测量登记的经费较多。经费支配得当与否，与事业成果的好坏，更有着莫大的关系。考查开封、郑州两市的测丈登记经费，都是属于临时挪拨，并不是事先指定的拨款。事先筹集地政经费，是整理土地的先决条件。经费若事先无相当筹集，那么地政很难进行。“今河南地政尚在试办期中，但并非普遍推行。一方面因部令甚严，不得不办。他方面因人力财力两感缺之短期间，只能择重要区域先试举办，故对全省地政经费尚无整个之妥善筹划。今所办汴郑两市和汜水一县测量登记之经费，亦无的款，尚未编入省府常年预算，纯属临时挪用性质，前途殊属危险。”经费开支没有保证。“省局最近关于经费支配，亦漫无计划，领六七两月份经费，只发放六月份，而扣发七月份，其原因乃在汜水开办登记时，其经费概算将估计应收登记费之成数列入预算之内。不想自开办登记以来，登记费收入之成数大减。”“办理人员之十分努力，每以有限之经费，能办业务增加之事业。其他地方办理地政情形，业务增加，经费自然增加，可是河南情形殊为异样。河南地政经费向无的款，概仰财政机关临时拨支。在财政机关极不愿多有支出，每每原定之数，亦不如期拨支，致增加地政推行之困难。如因业务增加，而欲增加经费，乌有可能。”“至经费来源亦无整个计划。本多想出一笔经费办一处清丈登记。经费用完，工作亦即停顿。待经费有办法，再行接办。仿佛如赤贫者度日一般，今天不知明天饱饥。如此欲地政得推行顺利，乌有可能。”经费开支大，政府筹资困难。河南土地整理，“此项浩大之经费，地方政府如何筹措，实为绝大问题。查江浙之测丈费多半取之于田赋附加。豫省灾荒跌至，农村破产之时，如亦效法江浙，则人民将何以堪!如不直接间接取诸民，则经费恐终无他项之来源!”“值此豫省灾荒跌至，财政枯竭之时，而欲整理全省土地经费一项，至难想出妥善解决办法。则因民穷财竭，无力负担，一旦试行，或因此激起民变，亦未可知。如想出一笔经费办一个地方，亦非长久之计。但即此少数经费，省府亦无法筹拨。”“而全省整个计算，至少亦需二千余万元也。以豫省之贫瘠，加以连年灾荒跌至，财政常常困难之时，筹措此项巨款，岂非难事哉?”“恐所谓办法，亦只能增加人民负担而己。当豫省灾荒跌至，财政枯竭之时，而欲整理全省土地，经费上殊难想出妥善办法。”

(三)土地陈报存在的问题

1．土地陈报办法不经济。

所谓不经济者，就是花费大而效益差。浙江办理陈报，用洋数百万，除造具若干之图册与田额清出万余外，其他收益很少。江宁继办结果，也只能剔除田赋上得积弊，使田赋有所增加。河南也存在类似的情况，土地陈报的效果在财政上有若干补助，而人民不能直接享有若干利益。“谓陈报之利益，保障人民产权，明悉土地之位置状况，减轻及平均地赋，金融流通与易于企业等，其所册籍既未能尽确而作行政之依据，以上之利益而较未陈报前所获者亦愈有限也。如仅为清理田赋积弊，耗费若许之人力财力，乃小题大做，得不偿失!”

2．陈报数字水分很大，值得怀疑。

“陕县原来粮册亩分只二千余顷，合计二十万亩。今陈报结果为九千余顷，合计九十万余亩，较前溢增亩分，几近四倍有奇。但此结果是否可靠殊成问题。复据河南省陆地测量局测得陕县面积为七千方里，合计2625000亩，此数与陈报结果相较差数殊属惊人。今试除去山川道路三千方里，其余之四千方里仍合计一百五十万亩，亦较陈报结果，几相差一倍。于此可证陈报结果仍不可靠也。尤为奇者，其所陈报之亩分，皆为有整无零一律整亩而无分厘毫之小数，不近事实可想而知。至于其所编之坵号图幅亩分共面积比例之非理，更不值一述。”

(四)土地登记中存在问题

1．审查工作流于形式，导致土地产权纠纷。

开封郑州两市土地登记，几乎为形式审查，根本谈不上实质审查。虽然要因地制宜，从实际出发，不必追求精密，增加业务经费，当然坚持一定的适度原则。万不可过分草率，导致登记毫无效果，又增加人民产权的纠纷。“过去率多不缴验原契，另具保证书或抄白文契。于是审查工作几变为对保工作，而全失审查之意义矣。”

2．土地登记手续繁琐。

“查开封、郑州两市办理土地登记所用之簿册，计主要簿册十六种外，还有辅助书表十二种。于此亦可见登记手续之繁重矣。因此手续较繁，所费亦多。”

3．考绩标准不科学。

郑汴两市对登记人员考绩办法，不但不能达到预期的目的，即使事业能够迅速成功，实际效果大打折扣。“即如审查一项，在开封城关区规定，每员每日审查二十二件为及格，超过此规定者有奖金，不足此规定者处罚金。于是使审查人员不得不草率将事。只求审查件数之加多，不计内容实质之如何。此种重量不重质之考绩办法，实不啻奖励工作人员趋于虚伪之一途。”

三、行政边界划分不合理

民国时期，行政边界划分不合理主要表现在村界的划分不明确，县区紊乱，这也给河南的地政工作带来了很大的困扰。村庄边界具有两重意义，一为地理方位，一为产权观念。乡间所存在的“村界”意识，则兼有这两种意义，即村民基于土地占有权归属而对本村落四至地理空间界限的认同，和村落成员对上述地理空间内耕地、山林、水域的监护权。村界的确定对于村落社区结构和国家征税体制均有着重要的意义。在近代河南乃至整个华北农村，因一定程度上的土地自由买卖，地权变动较为频繁，一村之人可能在数村有地，而一村周围之地其主人可能散居数村，故村庄的地理边界(如以某河、某路为界)相对固定，而其产权边界则变化无定。豫省土地因自然变化很大。如果沿用各县原有田亩，有的被水冲去，面积日减小;有的田地靠近涨滩，面积日大。也有的田亩过去因水冲沙压而豁免粮赋，现在已经恢复旧观成为膏腴之地。地籍散失，田赋不能因其面积的变迁而加以增减。“又如置买地亩，每有粮不过割，或过割而不实者，结果有地无粮，有粮无地，转移数次，粮亦无着。官厅所有粮册、户名类多失实，或为祖上旧名，或为化名，故欲稽考而不可得。因册籍不实无法稽考，以致吏役为奸，或隐匿短报，或篡改科则，或移易户名，或移荒易熟，种种流弊，不可枚举。”“其纠纷原因，多为界址不明与契据遗失。此项积存纠纷案件，暂无妥善之解决办法，致各业户无法声请登记，实有影响于登记行政效率极大。”地界不明，致使清丈工作存在困难。“清丈时欲使业户一一到场指界，殊不知事实情形极为复杂。届时业户有因事外出者，或在家之妇孺而不能负者，或仅有管理人，或佃户因之交契不能即时呈验地界又不明者，亦有业户事忙无暇顾及者，困难多端，不克枚举。事实如此，纵利用行政力量令保甲长严催业户一一到场指界，恐难办到。”县区的紊乱，是各省的一般现象。

因此民国时期国民党政府内政部曾通令各省厉行整理，其大意谓:“我国自满清以降，递及民国，所有府厅州县均改为县治，而原有之界域，一仍旧惯。究其缺点，厥有数端。或者犬牙交错界限不清，对于抽收捐税，每当发生争执;一遇命盗案件，又以管辖难明，互相推诿，以致人民不免纷扰，土匪难以肃清。或者甲县境内距乙县数里，甚至数十里，忽有乙县辖地一段，如所谓插花地。”豫省县区紊乱情形，较各省为尤甚，据20世纪30年代，郑世璿在河南汜水县调查时发现，“插花地发生之县份，有数十县之多。而未调查出者，当不知有多少。民政厅在省府传部令后，即积极进行整理。经界不清。以全县划为十八清查区。每清查区以旧有乡镇为准，对于县区乡镇界未有切实勘定，并无标志，以资识别，以致人民指东为西，弊病滋生。”“甲县对于此地不能行使管辖权，而此地居民赶赴乙县，赋役亦感重大不便。或者地方异动而辖境转小，或者号称难治而辖境转大。面积或畸或狭。穷乡僻壤，则数县不管;繁市巨镇，则数县共管。人民之保护不同，负担各异。县政府发号施令，亦难免有不实之感。现在全国推行自治，县为自治单位。如疆不齐，于划分自治区时，尤易发生窒碍。”河南各地居民之土地犬牙交错，而且有“飞地”或称“插花地”，各村所争者是对某块土地的征收摊款权，而不是以此河还是彼路作为两村的分界线。摊款不仅使村界得以划定，而且促成了村民资格的认定。据旗田巍研究，取得一村村民的资格，除举家迁居该村之外，另一重要条件便是向该村缴纳“村费”。这里的“村费”与“摊款”几乎同义。在靠近城市的村庄或大的集镇，一些村民并无土地或土地甚少，他们经营小作坊或店铺，因为他们仍然缴纳摊款(即“白地摊款”)，仍被承认为本村村民。民国时期，行政边界划分不合理，给河南省政府办理的土地陈报、土地整理、土地登记、土地清丈等地政工作带来了麻烦，说明地政工作在行政管理方面不合理，也不科学。

四、结语

孙中山提出了“民族、民权、民生”的三民主义，主张平均地权，解决好农村的土地问题。民国时期，国民党为了维护在河南的统治，在河南推行的地政工作最终失败，根本原因在于社会制度的腐败，此外，还有行政管理不善的原因。民国时期河南省政府对行政边界划分不合理，县区紊乱;地政机关组织系统紊乱，计划不周，经费不足，在土地陈报与登记方面存在诸多问题，导致地政工作实施困难，逐渐流于形式，效率低下，地政工作在行政管理方面不合理，也不科学。从行政管理的角度探究近代河南地政工作行政管理方面存在的问题，总结历史经验。社会主义新农村建设，在农村土地管理体制方面进行改革，让土地产权的流转科学化，政府要注意行政管理的科学化，创造良好的市场环境，以便让市场在资源配置中起决定性作用。

作者：王伟叶媛秀单位：井冈山大学马克思主义学院