抽象行政监管体制的优化范文

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抽象行政行为是相对于“具体行政行为”的概念，它不是法律规范用语，而属于行政法学界的理论用语，是指国家行政机关制定法律、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。相对于具体行政行为来讲，抽象行政行为对某一类人或事物具有普遍的约束力，其效力长期存在，适用于将来要发生的类似的行为与事件。从主体上看，抽象行政行为是行政机关或者具有行政管理职能的组织实施的制定规范性文件的行为，不同于当即发生的具体行政行为，不同于权力机关、司法机关、军事机关制定的规范性文件，也不同于非政府组织制定的内部规则。长期以来，中国理论界对抽象行政行为认识不一，对抽象行政行为的监督审查不够重视。实践中，某些地方政府部门为了部门利益而以“红头文件”形式违法违纪，已不是个别现象。其实，任何具体行政行为均须以抽象行政行为作为依据，即抽象行政行为是具体行政行为的基础，一旦抽象行政行为出现失误或错误，必然产生更多的具体行政行为。因此，从根本上杜绝违法具体行政行为，就必须加强对抽象行政行为的监督与审查。

一、中国抽象行政行为的监督途径与不足

目前，中国对抽象行政行为的监督途径主要是人大和上级行政机关的监督、备案审查、法规清理等方式。虽然对抽象行政行为有不少监督渠道，但效果较差，致使政府制定的规章及其他规范性文件与法律相抵触的现象时有发生，产生了许多不合法的具体行政行为，但依法纠正却面对相当大的难度。《中华人民共和国宪法》规定了全国人大常委会有“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的职权，《地方人大和地方各级人民政府组织法》规定了地方人大及其常委会有撤销本级人民政府的不适当的决定和命令的权力。同时，国务院也有改变和撤销各部委及地方各级人民政府不适当的命令、指示及决定、规章的权力。县级以上地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。地方各级人民政府制定地方性法规、规章，需要上报上级人民政府和本级人大常委会备案，并不得与上位法相冲突。另外，根据法理中“上位法优于下位法、后法优于前法”的原则，当上位法和新法出台以后，下位法、旧法与上位法、新法相冲突的规定将自动失效，可解决部分违法抽象行政行为效力的问题。

通过以上监督方式，抽象行政行为监督机制看似已经相当完备，但在实际操作过程中却收效甚微。究其原因:首先，不管是人大监督还是上级政府，对下级政府的监督都属于一种机关之间或者机关内部之间的监督。其中，或多或少有一种共同利益关系，使这种监督方式无法落到实处。同时，由于缺少严格详细的程序规则，很大程度上往往导致人大和上级政府的监督流于形式。例如，某省下发规范性文件，将省级土地审批权下放到某些强权县，这就违背了《中华人民共和国土地管理法》中县级政府土地审批权限的规定，而某省政府下发文件前，省人大和上级政府没有进行严格审查和监督，致使某县政府土地主管部门一次性将农民的大片土地批给了企业，造成许多违法批地的具体行政行为。事后农民向省人大、省政府甚至国务院、全国人大反映，均无答复，难以纠正。其次，不管是哪种监督方式，都忽略了一个极其重要的参与因素，那就是行政相对人和利害关系人。不管抽象行政行为带来的是何种后果，都少不了行政相对人的参与，都离不开将行政规范性文件适用于相对人，这是抽象行政行为的目的所在。然而地方政府在规范性文件的制定过程中最重要的监督却始终没有行政相对人的参与，这样即使行政诉讼解决了具体的个案问题，其危害并没有真正消除。因为，曾经对行政相对人产生过危害的政府文件并未撤销，其危害依然存在。

根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》的规定:“对于因行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。”第52条规定:“人民法院审理行政案件，以法律、行政法规和地方法规为依据。其中地方性法规适用于本行政区域内的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，以该民族自治地方的单行条例为依据。”第53条规定:“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令、的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的市人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、的规章。人民法院认为地方人民政府制定、的规章与国务院部、委制定、的规章不一致的，以及国务院部、委制定、的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者说明。”这些表明，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。由于属于行政立法的行政法规、规章是法院审理案件的依据，法院对此无权审查，当规章与规章之间发生冲突时，只能由最高行政机关作最终裁决。即对于行政机关制定规范文件的抽象行政行为提起诉讼的，人民法院不予受理。

由于行政诉讼法对行政机关的抽象行政行为不予审查，而以上条款中又对抽象行政行为采取了过于严格的保护，使其在具体的运行过程中产生了诸多弊端。因此，1999年4月29日通过的《中华人民共和国行政复议法》有所改进，规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。但是，前款所列不含国务院委员会规章和地方政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”从以上行政诉讼法和行政复议法的规定可以看出，两部法律均将绝大部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，要对抽象行政行为提起诉讼或复议根本就不可能实现。即使能够对某些规定性质的违法抽象行政行为进行复议，也只能等到该行为产生危害后果之后，显然与法律所追求的目标是相违背的。

综上，中国的抽象行政行为的监督机制还存在一些不足，事实上还处于一种有名无实的虚有阶段。司法上拆除了对抽象行政行为的审查，立法上和行政上又对抽象行政行为监督不利，造成了大量的社会矛盾。由于抽象行政行为缺少有效的监督，导致一些抽象行政行为的违法行为日益严重。许多地方政府尤其是在一些基层政府机关，习惯于用抽象行政行为的权力违法征收财物、摊派费用，通过行政立法片面强化本部门、本地区的权益，甚至通过立法使不合法的权益变得合法。由此导致的后果是各部门之间、各地方政府之间的立法出现严重的矛盾，甚至出现“红头文件”打架的现象，最终致使地方保护主义抬头。“红头文件”作为政府的决定、命令，起着规范经济社会生活秩序、维护民生的作用。如果不进行规范，就会违背民生根本，背离法律精神。比如，利用“红头文件”下达喝酒、参加晚会任务，或要求用本地水、本地车，等等。2003年，湖南省某县委、县政府下发“红头文件”《关于加大支持力度切实办好鑫泉宾馆的通知》，规定县里各种会议必须到鑫泉宾馆就餐，并附有《各乡镇、县直机关各单位到鑫泉宾馆餐饮部消费任务分配表》，下达了各单位到该宾馆的消费任务，从二千元到五万元不等，总消费金额达170万元［1］。公然用“红头文件”摊派公款吃喝的指标。而河南省某县政府文件为鉴定权“打架”，造成职工办“病退”手续困难，拿不到养老金［2］。这种违法行为说明“红头文件”少受制约，表明缺乏监督的抽象行政行为已经成为政府官员滥用职权、营私舞弊的重要工具。这样既不利于社会的和谐发展，也损害了人民政府在公众中的形象。

二、中国加强和完善抽象行政行为监督机制的时机已经成熟

抽象行政行为是政府部门的一项重要权力，而权力的存在就必须要有一定的监督。没有监督的权力势必产生腐败，最终危害行政相对人的利益，影响政府形象。由于抽象行政行为所针对的是不特定的大多数人，性质上属于行政立法行为。如果抽象行政行为违法将危害不特定的大多数人的利益，其危害远大于具体行政行为，因为具体行政行为的危害只是个案危害。由于目前抽象行政行为不具有可诉性，当合法权益受到损害时，只能通过举报、上访等非诉讼方式解决，而这些方式很难从根本上解决问题。因此，要不断拓宽和完善行政相对人的救济渠道，加强对抽家行政行为的监督，使之规范化、制度化。1989年颁布《中华人民共和国行政诉讼法》，由于当时国际、国内各种不稳定因素的存在，使得抽象行政行为的可诉性难以实现。但时至今日，随着改革开放的深入发展，以及社会主义法制建设的不断完善，抽象行政行为的监督方式绝不能再停留在二十多年前，应当与时俱进。因此，加强抽象行政行为的监督机制建设已迫在眉睫。同时，随着全社会法律意识的增强，行政诉讼意识也有很大提高，更有必要将抽象行政行为纳入行政和诉讼的监督体系。

三、完善与发展抽象行政行为监督机制的构想

(一)加强权力机关对抽象行政行为的监督中国宪法和法律赋予了人大审查行政机关法规、规章的权力。对各级政府“红头文件”超越权限或法律的，人大有权审核和撤销，公民也有权举报。然而，至今却很少见到关于人大及其常委会撤销本级行政机关的决定或命令的报道，而行政机关违法抽象行政行为损害行政相对人利益的报道却频见报端。因此，需要不断完善权力机关的权限和程序规定。首先，应加强行政机关抽象行政行为的事前监督。人大可另行设立专项审批机构，专门负责审批行政机关行政规范性文件，在行政立法之前把好关口。其次，加强对抽象行政行为的事后监督。权力机关应当调查大众满意度，将行政机关“红头文件”的实际运行效果以及是否危害行政相对人的合法利益告知行政机关，以便修改或撤销，切实履行权力机关的监督职能。再者，权力机关应完善质询制度。中国宪法和法律都对此作了相关规定，人大及其常委会对行政机关的行政行为提出质询案，并在法定的期限内对于权力机关的质询案给予答复。对违法的抽象行政行为，人大及其常委会当然可以提出质询案，要求行政机关作出答复。最后，鼓励和表彰监督行为，确保权力机关工作人员及人大代表的监督不受打击。由于传统思维定式的影响，一些人大工作人员不愿意甚至不敢对政府抽象行政行为提出异议;缺乏护法精神和意识，也使权力机关集体失语。因此，要在人大代表和监督机构的工作人员中加大法律专业人员的比例，树立敢说实话的工作作风，使其真正担当起监督的责任。同时，权力机关可以聘任专业的法律界人士参与到抽象行政行为的监督工作中来，评判行政机关抽象行政行为的合法性，防止违法行政文件的出现。

(二)建立完善的抽象行政行为听证制度建立行政立法的听证制度，有利于行政相对人和利害关系人直接参与到行政立法过程之中，使其更好地表达自己的心声，发表自己的观点，行政机关在行政立法过程中也能更加充分地考虑行政相对人的观点，使行政立法更规范、更民主、更科学。早在1999年9月9日广东省人大常委会就《广东省建设工程招标管理条例(试行)》举行了立法听证，开创了中国行政立法听证的先河。2000年3月，九届全国人大三次会议通过立法，正式确立了立法听证会的法律地位。然而，目前立法听证这一制度却收效甚微，甚至往往只是走过场没有实际效果。一方面，大多数行政机关在客观上不愿受到监督。行政机关多是从自身角度出发，减少行政相对人的参与和影响，加上广大民众参加听证的意识不强，使得立法听证形同虚设，其民主性存在严重缺陷;另一方面，行政法理论界，主观上往往将抽象行政行为单纯地理解为单方性行为，认为是行政机关首长负责制的产物，助长了听证的虚设性。因此，必须完善立法听证程序，规范抽象行政行为。这要求行政机关在制定行政文件之前，必须提前公布草案，并附上政府的意见和说明，并提供充分的时间供公民讨论。此外，还可以开通热线和邮箱，供公民提各种意见和建议。在立法过程中，可召开几次听证会听取不同阶层的意见看法，让各界充分发表意见，做好详细记录，以便立法有所依据。此后召开专门会议处理听证会参加人的意见，并公布处理结果。这样使抽象行政行为处于公民的监督之下，从而做到行政立法更民主、更透明、更科学，避免不合法与不合理的行政文件的形成。

(三)放宽行政相对人的复议权限现行的行政复议法规定，行政相对人对大部分抽象行政行为不能进行复议，只允许行政相对人在具体权利受到损害之后提出对相关行政文件一并审查。这种等到危害后果发生以后才采取措施保护相对人的做法只能解决个案问题，无法从根本上解决抽象行政行为缺乏监督所带来的弊端。因此，应当赋予行政相对人和利害关系人更多抽象行政行为的复议权，让抽象行政行为的监督来源于利害关系人。这样不仅能够调动行政相对人的积极性，而且能够抑制行政机关过多地滥用抽象行政行为的权力。当然，也应注意防止一些好事之人滥用复议权，扰乱复议机关的正常工作，造成资源浪费。为使抽象行政行为监督机制健康发展，笔者建议行政相对人对行政规范性文件提起行政复议时，须达到一定的人数。当申请人较多时，说明行政文件存在问题的可能性较大，复议机关可以受理。这样既有利于限制行政机关滥用行政权力，又有利于行政相对人充分行使监督权。

(四)确立人民法院对抽象行政行为的司法审查权目前，人民法院在抽象行政行为的监督中并没有发挥其应有的作用。行政诉讼法除了保障人民法院正确及时地审理案件外，还应监督行政机关依法作出抽象行政行为。但在现行中国《行政诉讼法》和《行政复议法》的相关规定中，这一功能根本无法实现。不管是从维护公民利益出发，还是从监督行政机关的行政权角度出发，抽象行政行为都应纳入人民法院的审查范围，以实现行政诉讼法的全面功能。随着当代中国法制建设的不断完善，由法院对抽象行政行为的司法审查条件已经成熟。自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布至今一直未作修改，经过二十多年的实践，人民法院已经积累了审查和处理违法行政规范性文件的经验及力量，加上适应中国加入世贸组织以后的新要求，应当将全部抽象行政行为纳入司法审查范围，否则势必影响中国经济社会的发展和国际形象。笔者建议，根据中国国情，可以将行政规章及以下的抽象行政行为作为人民法院审查的对象。至于原告的确定问题，理论界有不同意见:第一，鉴于人大的监督职责，原告可由人大担当;第二，由利害关系人作原告;第三，由人民检察院以国家的名义提起行政诉讼;第四，由社会团体、自治性组织或公民个人充当原告。笔者认为，在违法抽象行政行为产生危害后果之前，上述几种原告都具有原告资格，而在产生危害后果之后，应当由利害关系人作为违法抽象行政行为司法审查行为的原告。这样对保护行政相对人基本权利和防止抽象行政行为的权力滥用将起到积极作用。