行政建制规则发展逻辑范文

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1服务与距离：城市权力争取

城市是社会发展进步的产物，无论是作为居住的场所，还是作为交易抑或是生产的场所，都需要提供各种接近性的服务。随着社会的发展进步，人们对服务的量和质都提出了新的要求。服务要求推进建制市的产生；同时建制市要求从上层政府获得更多的权力，即分权或自治。距离的概念由于技术进步（如交通信息）而变得更为相对，即距离外延扩大，给城市扩展带来更大的自由度。城市扩张超出一定限度，使服务距离拉远，又推进城市内部分权，即设置分区。起初为行政区，再继续分权成为自治体。服务提供方式可由集权的行政体系提供，或按相关法律设置自治团体来提供。在集权传统的国家，城市制度演进就是集权与分权的角逐，变化缓急取决于政治变量。

1.1日本的“府市之争”与四级城市制度

接近性的服务要求，促使城市争取与其规模相对应的权力，减少政府层级，缩短服务距离。日本是中央集权传统的国家，市制（1888年）初行时，城市自治十分有限，作为特例城市的东京、大阪、京都的市长、副市长由所在府知事和书记官兼任，市府内的职员也由府厅的官吏兼任，即“一套人马、两重身份”。东京等三市不愿屈居府县管制下成为虚体，要求获得更大的自主权力，但国家和府县为避免府县出现财政危机，竭力将大城市保留在府县之内，限制其自治权。1890年东京提出《废除市制特例》的提案，历经8年斗争，市制特例终于得以废除，成立东京市政府，设立并选举市长，但其仍处于东京府管辖之下。一战后，以工业化、城市化带来的经济大发展为契机，东京再次向内务部提议建立统一的、一元化的“特别市制度”。1922年，该项提案被采纳，中央政府颁布《六大都市行政监督法》，规定东京等六大城市的公共事务和委任事务不再受所在府县的监督。而其后，为了发动侵略战争的需要，推出行政综合一元化、精简化政策，市政被国政替代，自治体成为中央的派出机关。战后，随着经济发展、人口集中、城市规模日益扩大，需要处理的居民日常生活相关事务急剧增多，原有的管理方式又不适应了。中央政府为了发挥大城市的作用，加强直接管理与监督，曾设想建立一批特别市，把部分大城市从县下面独立出来，归中央直辖。直到1956年，除东京上升为“都”外，其他50万人口的市可作为内阁“政令指定都市”。这一制度不是将市从府县下独立出来，而是把原属道府县管辖的一部分职权移交给这些大城市政府，相应地由城市政府直接向中央政府负责，可认为是三级政府“妥协”的产物。确立指定都市，一是为了提高行政效率；二是为了发挥大城市的作用；三是为了加强中央政府对大城市的直接指导和监督，便于信息的迅速传递和反馈[1]。指定都市的政府职权介于都道府县和市町村之间，拥有比一般城市更广范的权限和与府县相近的财政。指定都市既作为更加贴近居民的自治体，提供同一般市的行政服务；又作为都市圈的中枢城市，拥有广域性行政权力。政令指定都市的市域设行政区，区政府作为小政府提供健康保险、地方振兴等和日常生活密切的行政服务。区政府也成为地域团体的据点，通过市民的参与，活跃城市建设。另外，因地方分权的推进、多样化的行政需求和广域行政课题，须强化规模和能力比较大的城市的事务权限，充实行政服务。基于事务处理效率，将与市民生活紧密的行政服务实行就近提供。于是，1996年开始实施中核市制度。当城市人口超过30万人，并经市议会及所属都道府县议会的议决，可被指定为中核市，可拥有较一般城市更多的原本属于都道府县的权限，但少于政令指定都市；拥有包括民生、卫生保健、都市计划、制定环保标准及规范等相关事务权限。为推进地方分权，期望尽量将权力下放，2000年又实施特例市制度[2]，规定行政需求集中，能够整合具备事务处理所必要的能力的市町村，有集中权力下放必要的，且人口规模达20万人的，经指定可实现权力集中下放。它们可拥有较一般城市更多原本属于都道府县的权限，但权限少于中核市，即比普通市多了批准开发项目、制定户外广告物、环保标准及规范等权力。

1.2韩国“城乡分离型”市制的产生

韩国真正意义上的城市自治始于1990年代（1995年广域市选举市长），而自治法规定了地方自治体的三种事务，即自治事务、团体委任事务、机关委任事务。法律上的15774件个别事务中，约八成是国家事务，即直辖事务和机关委任事务，仅两成是地方自治事务。金大中政权时，制定了《关于中央行政权限的地方移转》等法律，尽管如此，地方事务中仍有76%是机关委任事务[3]。但韩国政府对于城市能够促进经济发展有强烈的意识，还是积极地推进市制建设。韩国1961年军政府当政，为促进经济增长，1970年代后选择城市中心的工业化政策，其结果是为了高效管理膨胀的城市，设市条件定为5万人口，居民的60%以上从事城市型产业的地域。韩国政府1973年废止基础自治体邑（相当于集镇）、面（农村），将中间的郡设为自治体。规定面满2万人可升格为邑，邑满5万人可升格为市，市满100万人可升格为直辖市。不具备升格条件的，让其和周边地域的一部分统合，创造条件满足规定。由此，1981年诞生10个市（光明等），1986年诞生11个市，1989年又诞生12个市，从郡分离出去。结果，68个市当中，33个市是1980年后邑升格为市的[4]。伴随着城市范围的扩大，邑并入市，大城市升格为直辖市，从郡、道分离独立，中心城市和其周边农村分离。即使是同一生活圈，也要把城市部分和农村部分割裂开来另加管理，形成城乡分离的行政区域编成。另外，韩国也参考日本的政令指定都市设计特例市制度（人口满50万），不过在事务权限、财源移转方面是有区别的。每个市下设行政区，从事例行和简单的行政管理和社会服务职能。

2能力与规模：联合或合并

权力下放是一种制度变迁，伴随的是一种新的运行结构。直接性服务受最低人口等规模边际成本制约，相对规模的扩大，可以节约服务成本，提升服务质量，对于自治体（如城市）来说就是提升行政与财政的能力问题。另外还存在地域连续性治理问题，如贯穿的道路或河川以及地域间共同生活圈。由此，寻求解决的途径有两种：或寻求合并，或寻求联合。规模扩张也推进更多的权力争取。

2.1日本市町村大合并

随着社会经济的发展，地方自治体的市町村的事务量逐渐增大，在质量上也需要提升。应对这种变化，日本市町村①进行了反复的合并，在强化财政基础的同时，提升行政能力。明治时期，伴随着近代地方自治制度的“市町村制”的实施，为符合行政上的目的（教育、征税、户籍等事务处理），和消除町村之间的隔阂或打破地方割据势力，基于市町村合并标准（300~500户）指示（1888年），进行全国性的町村合并。结果，町村数约减至为原来的1/5。战后，为适应新制中学的管理需要，高效处理消防、警察以及社会福利、保健卫生相关事务等市町村的管理事务，有必要让市町村规模合理化。1953年的《市町村合并促进法》（町村8000以上居民标准）和1956年的《新市町村建设促进法》，都是实现“町村数减少到1/3为目标”的町村合并计划。上世纪末，为加强基础自治体市町村的行政、财政基础，1999年8月对合并特例法进行大修改，推动了市町村合并。2000年《地方分权一览子法》规定各地方公共团体根据自主决定、自行承担的原则，建立各自行政体系。地方公共团体要想发挥自主性参与地区间竞争，制定多样化且具有特色的行政措施，就必须在权限、财源、人才等方面拥有一定的规模及能力。少子老龄化的加剧，生活圈广域化，加上日本中央和地方所面临的严峻财政状况，要求建立行政和财政上精简和高效运行的政府。解决这些矛盾需要精简市镇建制、合并重组。另外提升中心城市功能，也需考虑都市人口规模级别。

2.2韩国市郡统合与新城市制度

韩国1980年代的市制设置将同一生活圈进行了人为的分割改编，使得农村部分丧失地域中心，加上持续的人口减少等，地域发展无生气；一些市因人口减少，出现不满市升格时5万人标准的现象（如三陟市等）。结果，41个郡政府所在地不在郡内，而是处于邻接的市域；市周边居民因生活圈等问题要求划归市所辖范围的事例多发。市—郡的基础自治体议会因地域间的利益而相对立，妨碍城市规划、上下水道、垃圾处理等广域行政的事态多发。为实现地域均衡发展，消解广域行政的阻碍，强化财政能力，推动传统文化继承发展和居民的和谐，必须消解同一文化圈的人为性分割。1994年3月临时国会修订地方自治法，加入了“就市和郡统合地域，人口在5万人以上的城市形态的地域，可将郡作为城乡复合形态的市”的条款。由此，1995年进行了大规模的市郡统合。市郡统合的行政区域改编是以对当初分离的市、郡进行统合为目的，在经过居民意见调查基础上，进行政区改编，并在全国范围推行。另外，1995年后，有的郡和市合并成为市，人口规模大的郡整体升格为市，叫作“城乡复合形态的市”，与从前的市不同，市的辖域中包含邑（相当于集镇）、面（相当于村）很多。1995年8月，规定人口在15万以上的郡，郡内有两个人口2万以上的城市形态的地域，合计5万人的情形也可视作城乡复合形态的市。大城市利用自己的财源推进城市开发，对国家的发展也非常重要。1963年釜山市从庆尚南道独立，成为“釜山直辖市”后，1980年代，仁川、大田、光州、大邱相继从道析出，成为直辖市。由于1980年代末的民主化，地方自治复活，行政区划上的问题浮现出来。1994年行政区改革提案明确让大田、大邱、光州等直辖市合并周边郡，使地域广域化。1995年城乡复合形态市的编制获得认可，将管治色彩的“直辖市”更名为“广域市”。蔚山市也通过市郡合并，于1997年升格为广域市。

2.3日本广域行政制度

广域行政是通过市町村之间的合作，以居民服务的提供为中心，超越市町村区域范围的市町村行政。市町村合并是解决行政问题的办法之一，通过构筑市町村之间的合作体制亦不失为解决之道。大合并以来，广域行政一直存在[5]。日本广域行政有单纯的事务共同处理以及把参与的市町村的区域整体作为一个圈域，制定综合性计划，推进事业实施或圈域整备两种类型。明治时期，对于合并困难的町村，以町村组合作为替代手法。1911年市制町村制修改，组合制度适用于市了，即可设置市町村组合共同处理事务。基于“部分事务组合”是发挥行政效率的有效手段，1947年《地方自治法》把组合定位为一种“特别地方公共团体”，也适用于都道府县。基于效率立场，为简化广域行政设置，1952年创设协议会、机关及职员的共同创设与事务委托的三种类型的广域行政制度。1960年代推进地域开发是重大政策课题，为使地域开发的大规模事业由地方自治体共同基于综合计划推进和实施，1963年创设地方开发事业团的制度。1974年扩充部分事务组合，创设“复合性的部分事务组合”。为有效推进广域行政，遂于1994年修订《地方自治法》基于广域计划制定和计划实施的视角，创设新型“广域联合”。2008年7月有7576个采用事例[6]。由于通勤、购物等居民日常生活圈跨越市町村，居民生活方式城市化，要求市町村的行政范围和质量提高，因此1970年代开始全国性推进广域行政圈。广域市町村圈人口以10万以上规模，大城市周边地域广域行政圈以40万人口规模为基准。2008年4月广域市町村334个、大城市周边广域行政圈25个，覆盖77.6%的人口、97.1%的国土，除大城市中心地区，几乎全部覆盖。另外，还从广域市町村圈中选定137个设置为“故乡市町村圈”[7]，旨在促进地方振兴和多极分散型国土的形成，将具有地域自立发展前景的地方城市及其周边地域作为整体圈域选定，实施综合性的重点振兴。然而，始于1999年的大规模市町村再编，对从前的广域行政圈现状产生巨大影响。结果，大合并使广域行政圈整体变成一个市町村就有37例，只含两个市町村构成的为59例。广域行政机构的必要性大大减弱，由此，总务省于2008年12月推出广域行政新的纲要——“定居自立市町村圈推进纲要”。定居自立圈构想[8]是基于今后总人口减少以及少子、老龄化推移的预想；在各地形成能安心生活的地方，以控制地方人口流失，同时提供为三大都市圈居民提供适应其需求的生活舞台和生活方式的居住选择，以图人口向地方回流；圈域的“中心市”和“周边市町村”发挥各自机能，彰显各自魅力，通过各种联合，确保圈域整体必要的生活功能，以促使地方圈的人口定居。

2.4日本城市制度框架下的升格

城市权力争取需要得到上层政府的回应，回应方式构成城市制度演进的轴线。城市等级是权限与规模的合体。日本对城市权力回应政策是先后将城市分为四级城市制度，由此也推进了城市扩张升格。经过城市权力级别的升格行动，现有特例市43个，中核市41个，政令指定都市18个（2009年4月）。如以指定都市为目标而行动的相模原市，2007年7月设置“神奈川—相模原市政令指定都市过渡联络会”，2008年缔结移管事务相关协议。2009年向总务省提交要求书，设定行政区。2010年3月进入向指定都市过渡阶段。熊本市2007年通过合并人口满足特例法的人口要求，预定2012年过渡为指定都市。2008年合并富合町后人口68万，为满足人口要求，和接邻城南町等三町合并谈判，终于在2010年3月合并获得成功。从人口推算，东京都的世田谷区有85万人以上，练马区有70万人以上，现行法律限定市向指定都市过渡，特别区不可成为指定都市。而在世田谷区第二次定例会上，就世田谷区的指定都市过渡的代表问题，副区长回答“有必要考虑政令市”。

3规模与效能：权力扩张和内部分权

规模产生规模效应，导致产业和资源集聚。集聚效应使得城市进一步膨胀，超出阈值，即出现集聚不经济的严重问题，影响社会服务的质量。由此，有必要进行城市膨胀控制，实施多中心和卫城政策。由于城市规模扩张，产生权力扩张、集聚，同时又产生服务距离问题，由此导致城市内部需要分区和分权。

3.1韩国大城市的扩张路径

韩国的大城市升级为广域市后，城市获得与道同等的权力，同时也将膨胀的权力下放给区以提供更为直接的服务，即让本属于行政区划的区变为自治体，如首尔特别市制度的变化。首尔在1936年颁布城市规划，为了收容持续增长的人口，把原属于高阳郡、金浦郡、始兴郡的部分区域编入京城府的管辖区，京城府领地越过汉江扩大到永登浦区和冠岳区，面积增加近4倍。1943年新制定了区制，设7个区并在第二年增设麻浦区。1946年10月脱离京畿道管辖成为“首尔特别市”，将京畿道的高阳郡和始兴郡的部分地区编入其中，行政区域面积达269km2。因1961年军事政变，1962年军政府制定《首尔特别市行政的特别条例法》，首尔成为国务院总理的直属机构，脱离中央政府的监督，作为一个自治城市继续它的发展，行政面积达到600km2。在1973年扩张行政区域成立了道峰区和冠岳区。1970年代开始正式制定有关法案，限制以首尔为主的城市人口的过度密集，谋求国土的均衡发展，在首尔周围指定了限制开发地带。1980年代，为了疏散首尔的人口，政府经济系统等机构从光化门办公大楼搬到了果川第二政府办公大楼，还在城南、富川、果川、盆唐等地新建城市。基于1991年5月的《首尔特别市行政特例法》，首尔特别市在政府直辖之下，将特别市的辖域分割为“自治区”，自治结构由一层制变更为下辖自治区的二层制。由于卫星城距离过近，在日后的发展中又与首尔一体化了。应国际竞争的需要，2000年首尔基本规划欲把首尔培育成东北亚的枢纽城市。

3.2日本大城市的扩张与分权

为了让城市服务更接近市民，减少政府层级，日本施行撤东京市，将权力下放给都市区即23区，部分权力归都的管理制度。都—区间经历权力角逐，23区权力逐渐增加成为自治体。东京都包含23个特别行政区、26个市、5个町和8个村的地方公共团体。战争时期，为使首都的行政意愿迅速执行，东京府和东京市合并，诞生了“东京都”，旧东京市的区域成为东京都厅的直辖地。府市双重行政被东京都厅一元化取代，即“都—区、市町村”管理模式。一元化的城市管理模式有利于全市的统一、协调发展，而特别区和市町村的职能有限，许多方面受都政府的制约。经东京都制度的数次变革和地方自治法的修正，都—区、市町村之间的职能分工也作相应调整，现在23区的各区政府的权限得到强化。现区长由选举产生，并设置了区议会，区长与区议会之间是互相牵制、监督、协作的关系。为了确保特别行政区域内行政的整体性和统一性，东京都政府承担“市”的一部分行政事务。在都与区之间存在一个特别行政财政制度，设置“都区协会”实现都和特别区以及特别区相互间的联络调整。1998年“地方政府部分改革法案”强化都内23区的财政自主权，提高其独立性和自治能力。2000年地方分权改革中，特区被规定为“基层地方公共团体”，从母体的东京都获得相当程度的独立性。尽管如此，东京都下的市町村或特别区有合并成为政令指定都市的设想。而政令指定都市的区为“行政区”，不属独立的地方公共团体，相当于派出机构。行政区的区长由市长任命，无区议会。随着经济高度发展，经济方面已经实现跨地域协作，行政上的广域合作、协调也很重要，需对行政区进行改革。有观点认为“日本地方自治水平仍然很低”，一级行政区太多，便提出了“废县置州”的“州道制”方案。基于“接近性和补全性原则”，行政事务应让最接近居民的基础自治体承担，在事务分配上，个人做不了的由基础自治体做，基础自治体做不了的由广域自治体做。就政令都市而言，人口70万的新泻市和人口350万的横滨市，其作用和特征有很大的不同。

大都市不满足于府县将部分权力作为特例给大都市的现行“政令指令城市”制度，期望按照各自规模、能力和作用等导入更加柔性的制度。大阪府大阪市在2003年的报告中“，以大都市内的事务为原则，大都市一元性实施的同时，创设担当城市间联合的中心作用的‘新指定都市制度’，府县向广域性功能特化的‘州’过渡”等，把州应承担的“真正须广域处理的事务”的范围变为特定化的指标，此外的所有事务应由“指定都市”承担。在必要情况下，才将一部分事务与州进行协议负担财源后，委托给州。随着市町村合并的推进、行政财政能力的扩充，再加上城市升格，致使府县的作用缩减；伴随着生活圈—经济圈的扩大，行政上需超越府县而广域化，因而有必要将中央的地方分支机构权限——财政过渡给“道州”。大阪市和接邻的10个市构成城市协议会，综合一体化地解决行政问题；考虑推进城市内分权，通过24区合理组并，作为综合性行政机关接受指定都市的权限和财源让渡。大阪府桥下知事提出“大阪都”构想，即大阪市与大阪府合并，大阪市市域作为“大阪都”的直辖地，以实现行政的迅速化和效率化。名古屋市认为现城市制度沿用着一般市町村制度，大都市的定位和职能不明确，不能充分发挥大都市的潜能；现市町村税制不适应大城市财政需求和事务权限等，税财政制度和职能分担相脱离。名古屋市的规模能力仅次于大阪、横滨，中枢性仅次于大阪市，已和邻近市町村形成了一体化的城市整体。在道州制构想下，名古屋市的“新大都市制度”①，针对居民生活相关课题，以自主性、综合性解决为原则，国家和道州给与补全，尽可能减少干预；并根据规模能力，给予“广域调整机能”，承担圈域的中枢功能；与道州之间存在较高独立性。在现行指定都市制度的基础上强化“大都市特例”，与道州间的功能分担明确化；与“特别市”已实质成为一体化的城市群、城市圈，应从道州中独立出来作为都市州，创设“尾张名古屋州”。若在现行制度下，则进一步推进县权限移交，成为拥有或接近县权限和财政的“超级指定都市”。

4政治影响与结论

城市提供接近服务是城市永恒的主题，是城市活力之所在，服务需求考验着城市服务提供方式与效率，而城市规模是城市集聚各种资源或能力的源泉，规模扩张与服务的距离要求是城市的张力与引力，规模与权力并非必然的因果关系，规模应服务需求的接近性要求，则可内生为获取权力的动力。城市规模扩张是相对服务距离的拉远，服务需求的接近性又要求推进城市内部分权，以提高城市服务效率。城市扩张过程就是各种资源与力量的集聚过程。集聚在系统中是一种不平衡的过程，大城市强大的集聚背后是地域小城市等的资源不断逸失。为阻截资源流失，需促进地域整合。资源集聚规模或空间范围扩张需要城市行政权力与之相协调，城市行政权力（包括财政）成为城市有序发展的一个重要变量。这种权力因城市壮大需要不断地争取，围绕行政权力或应对城市问题的解决，演绎出城市行政建制制度发展的不同轨迹。日本中央与地方政府间在“集权与分权”、“集权与融合”的轴心关系中循环。“集权与分权”是集中管理与分工管理，即在与国家总体发展目标一致的前提下“集权与融合”统一[9]。日本政府在长期的分权顾虑中形成了一套相互制衡制度。在地方政府组织上，首长由地方直接选举产生，排除中央人事变动的影响，保持地方的相对独立性和稳定性。地方政府和地方议会二者分权制衡，避免了新的权力集中和决策的失误。中央和地方行政管理权限划分法制化，明确划分中央和地方的行政管理权限[10]。政府担心的是国家安全与社会稳定、权力对抗与失控、政治利益与财政来源。城市给地域带来活力或财源，同时壮大了的城市成为上层政府异己的抗衡力量，因而上层政府总是延缓或推进城市制度的自然变迁。在保守谨慎的制衡制度下，日本的市制变迁表现为，城市制度自身发展逻辑与政治权力角逐，在妥协中推进制度化，这种制度化表现为在法律框架下城市不断寻求整合或联合，推进制度演进。韩国中央政府更多的是信奉城市对经济建设的重要性的理解，主导城市市制变迁。在集权体制下实现釜山、大邱、仁川等直辖市诞生，以及首尔特别自由市从京畿道析出，对周边切割扩张。而在民主化后，蔚山广域市的诞生则遭到道的强烈反对，执政党内围绕选区调整也持反对论调。蔚山市议会和蔚山郡议会以及市民团体的连日游行、请愿，还发生了包围首尔民自党本部等事件。城市权力获取是一种自下而上的争取，而在全球性民主政治理念大背景下，分权又成为自上而下推进城市权力争取的一股重要的政治力量。发达国家必须面对后工业化和后现代思潮影响，城市发展理念也正在悄然面对转型，显然日韩尤其是日本，城市发展都趋向地域国土分散型、多中心、城市与乡村的统筹，注重城市个性的圈域化发展。