行政管理理性化的追求与困境范文

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官僚制:现代社会的世界性命运

在韦伯的理论框架中，“官僚制”一词完全是中性的、是法理社会的主要组织形式。官僚制，英文为Bu~clatInstitutions(或科层制St拍tlfieation)。在西方社会理性文化历史进程中，官僚制体现了越以前所有文明的重大技术进步，是一切现代社会的特征，也是所有制度的一个重要组成部分。[3j西方社会组织的现代形态的发展都是和官僚制度的建立与持续发展相一致的。闭官僚制是西方国家最主要、最突出的部分。[s]面对官僚制的这一现实，韦伯曾预言，20世纪的人类将生活在官僚化铁律的统治时代，官僚制作为一种普遍的组织机制将渗人一切社会组织，教会和国家是这样，军队、政党、经济实体、利益集团、基金会、俱乐部等其他组织也是这样。“在行政管理领域，要么采用官僚制度，要么外行作风，否则别无选择。”困因而官僚制成了现代社会的世界性命运。

韦伯没有对官僚制作过专门的界定，合乎韦伯原义的描述可以是:(l)官僚制是指适应现代工业文明社会合理化倾向需要的、具有专业化、综合化的设层分职能的一种统治与管理体制;(2)在契约和产权制度化了的社会中，一切法人组织都只能选择官僚制;(3)它是由现代社会许多组织形态的共同因素构成的一个抽象概念，是韦伯“理想类型”方法最成功的运用。

对现代官僚制不可遏止的扩张趋势，韦伯在(经济与社会》一书的关于合理性和统治形式的理论命题中作了仔细的因果分析与论证。首先，韦伯认为:(l)官僚制有助于把在工业组织中得到最大程度强化的效率扩展到整个社会;(2)官僚制是形式上最合理的控制形式，具有精确、稳固、严格和可靠的品质，且对于组织领导者和那些不得不与这一组织打交道的人来说是可预测的;(3)这种体制是在价值上是中立的、在技术上是可操作的;(4)这一体制是利用可确定的、可预测的、专门化的知识进行统治的。因而官僚制是西方理性文化在资本主义工业文明中具体化的顶峰，是技术理性在管理体制领域中结出的奇葩。其次，韦伯在两个相互联系的逻辑层面上对官僚制的扩张趋势进行了深人的因果推论。第一个逻辑层面是从理性的质到追求利润和强化劳动纪律的量的还原，即:(1)经验和知识存在着一种数学化的倾向，这是一种从自然科学及其不寻常的成功开始，扩展到其他科学乃至生活行为本身的数字化历程。(2)在科学和生活行为的组织中，对理性经验和理性证据的必要性的执着。(3)在这种组织中存在着一种普遍的、经过技术训练的官员组织的创始和巩固，这种官员组织成为我们整个存在的绝对不可避免的条件。[8j由此而引伸出的第二个关键逻辑层面是在资本主义社会中凝结而成的合理化的生活形式。在韦伯看来，合理化是指:(l)西方社会和经济生活的性质体现了职业化的日常生活的最高水平，展现了一种独特的职业生涯以及一套特殊的权利和义务体系;(2)由这一体系构成的整个生活都从属于一种共同的评估和测量形式，即对达到具体目的所采取的最有效的技术手段进行评估;(3)合理化生活的共同要求是一种以自身特征为基础的管理体制，最恰当的体制就是官僚制。

归纳上述分析，韦伯对在现代西方国家根基部分生长、扩张着的官僚制的解释实际上把工业化、合理化和资本主义统治之间复杂的关系揭示了出来。赫伯特·马尔库塞曾对这一联系有过精彩表述:“西方特有的理性观念在一个物质和精神的文化(经济、技术、生活行为、科学、艺术)系统中实现自身，而这个文化系统在工业资本主义中得到了全面发展。这个系统旨在一种特殊的统治类型，这种统治已经成为现阶段的命运:这就是总体官僚政治。”

值得一提的是，虽然现代官僚制是在揭开现代文明序幕的君主政治保护下发展起来的，但却与古代官僚制有重大的区别。古埃及王朝、中华帝国、罗马教廷及欧洲一些国家曾有过官僚制，但其多属官宦制或家产官僚制的性质。古代的官宦并不是专业的官吏，而只是受过文学及人文主义训练的绅士，其行为也是一部分受传统所羁绊的家长式权威的延伸。古代中华帝国有严密的科举官僚制，但其基本功能是专制主义的补充，而韦伯所说的官僚制则是民主政体的“奴役式外壳”，是最好地防范非理性的野蛮人复辟的手段，“朦胧时期的思想在世界上到处传播的神话和神抵已涤荡无存，人类社会在这个去尽魔力、没有理智的世界上不断朝着更为合理、更为官僚化的组织发展”。仁”亏另外，韦伯曾强调，任何理性的社会主义将不得不采取并且加强官僚制的管理，因为理性化的社会主义必须追求效率和维持劳动纪律，因此社会管理组织趋向官僚制亦是不可避免的。20世纪的世界确实像韦伯所断言，随着工业化、现代化的全球性进程，理性化的官僚制普遍成为发达国家和发展中国家行政管理的追求目标，成为强化管理体制，调配社会资源，促进国民经济发展的选体制。韦伯的“官僚化铁律”时代的预言非但没有流产，而他的官僚政客化和政客官僚化的另一项预言从更高层次上指出了这个世纪命运中的发展与变异。

官僚制的体系结构

对一个现代化不断递进的社会而言，只有选择以工具一目标合理性为取向、讲究效率与功利的官僚体制，才能有秩序地配置社会资源为社会的全面运行提供最佳转轴。正如一位日本学者所说:“日本整个现代化和工业化的过程，是在高级文官领导下出现的……日本在进行工作时已经很科层化了。只有研究日本的这一具有特色的官僚集团才能找出日本经济飞跃的全面答案”。

官僚制在社会现代性变化中所呈现的这种强大有效的工具性功能，源于这一体制的结构品质，即准确、迅速、可依赖和可预测。这一品质可以从以下三个规范加以解说。1.机构规范。官僚制的规范指称的是按照合理化生活准则和职业伦理所形成的一整套客观化了的法规体系。在当代各政治共同体和其他理性的法人共同体中，官僚制的机构规范的形式千差万别各有侧重，但其最一般、最抽象的特征，却与韦伯官僚制所设立的机械规范内容相一致。(l)权限预先确定。将官僚结构部门所有的事务，规定为职务上的义务。(2)职位的阶层化。各种职位按等级原则组成，下级服从上级的控制和监督，而下级亦有权向上级陈情上述。(3)职务的履行。一切管理的活动、决议和规章均须用书面形式表述，即使是在口头讨论中也应如此。(4)职位。书面文件与行政功能的持续不断的操作相结合构成“职位”一词的内涵。(5)调节。一个职位的行为可以是技术性规则，也可是法规。(6)专业训练。只有具备适当的技术训练的人，才有资格充当行政管理人员。(7)工作例行化。官僚在执行职务时，有严格的、详细的规则可依据。(8)限制。行政管理人员应该完全与生产或行政管理工具的所有权相分离。官员、雇员及工人只是在履行职责时使用这些工具，而不是拥有这些工具，官员有义务说明其对财物的使用情况，进而组织的财产与官员的私产相分离，办公场所与生活场所相分离。

2.角色规范。官僚制结构的另一个主要方面是处于官僚制机构中各个职位上的官员，亦称官僚角色。角色规范的原则被深受韦伯政治社会学影响的阿尔蒙德处理为选择和诱导两个标准化的分析概念，“选择人员来担当角色和使他们按所期望的角色方式发挥所需要的刺激。”〔‘5】在韦伯那里，这两个标准化概念的具体内容是:“(1)官员虽有法律规定上的个人自由，但只能听命于非人格的公务上的职责;(2)官员按明确规定的职位等级组织起来;(3)法律上明确规定了各自的职责权限;(4)职责依自由的协议而产生，原则上是一种自由的选择;(5)职位的候选人是按其专业的熟练程度挑选的。在合理化情况下，专业资格是通过考试来测定或由专业训练机构颁发的文凭来保证，或两者兼而有之。官员经由任命而非选举产生;(6)官员有固定的薪金报酬，绝大多数有权获得养老金;(7)把自己的公务看作是唯一的或至少是主要的现职职业;(8)有一个‘晋升’的制度，或根据资历，或根据成就，或两者兼有，晋升取决于上级的裁断;(9)官员的工作完全与行政管理手段的所有权相分离，不能利用职位挪用公物;(10)服从严格的制度化纪律并控制自己的管理行为。”

3.价值规范。韦伯认为，官僚制的终极追求在于通过理性的持续不断的行政管理保证一个法人组织实现自己的宗旨，从而避免组织被社会固有的秩序排斥，因此，官僚制是紧紧围绕一套价值规范构建的。其核心要素有:(1)效率。不仅是有效，而且追求最有效，而且行政事务的完成成本要最小。(2)功利。追求机构利益或官僚职业团体利益的不断积累。(3)工具一目标取向的合理。手段和目标的确定必须是和平的，能体现责任伦理的，是理性的而不应是非理性的。(4)服从。整体上要求各职位的人在公务中祛除爱憎等等各种纯粹的个人感情，全心致力于系统的目标。

理性化的追求与冲突:官僚体制的价值紧张

就其本质而言，马克斯·韦伯的官僚制体现了一种对理性化的规范性统治与管理体制的选择与追求。总的来看，官僚制已与合理化的现代工业文明社会达成多方面的一致，但这并不能排斥一致中的冲突与疏离。对此，韦伯不但敏锐洞见，甚至给予了极为悲观的批评:“科层组织(与死的机器相结合)，致力于建立那种未来奴役的外壳。对于这种未来奴役，如果一种纯粹的、技术上好的，即理性的科层管理及其维持是用来决定人们的事务在其中得到引导的方式的最后的和唯一的价值，那么人们也许有一天会由于软弱而被迫服从，就像古代国家的农民曾经服从过的一样。”

简言之，韦伯对科层制的悲观在于资产阶级理性在其具体化过程中否定了自身。科层制悲剧所内含的价值紧张，集中表现在人的异化和反民主两个方面。

在韦伯看来，资本主义这具怪胎的出世就暗含悖论。要么注重利润，注重扩大再生产，以追求积累这一由“天职”教义而演变成的世俗功利关怀，进而采用官僚体制，但其结果是资产阶级自由、人性等预期价值理念的丧失;要么放弃官僚制，让和谐的精神秩序与宗教的柔情返回社会生活，但必须付出经济萎缩的代价，忍受资本主义有可能消失这一令人恐惧的前景。但历史最终按第一种假设范式生成，栽下了合理化的常青树，也接受了由此开出的异化之“恶之花”。官僚制恰成了这一悖论的载体，成为异化的样板。

韦伯对官僚制与异化关系的因果性解释是:(l)官僚结构的规范体系是依据技术理性原则确定的，它有一种天生破坏人们自由的功能，是工业文明社会的“异在”。(2)人们要做出有意义的社会行动就必须加人一个官僚结构组织，从而惨遭异化。甚至从一般意义上说，为往上爬而出卖自己人格的个体观念，都与官僚制对个人的影响有关。(3)官僚制的主要非人性化因素在于要求官僚绝对效忠于组织，而官僚制内部的忠诚是非人性的，渗入任何人的因素都会影响这一制度的功能。所以人的异化成了其忠诚的对等物。(4)作为一种社会机制，官僚制要求绝对的纪律与高度的可预见性，官僚制中的人要实现的是角色要求，而不是他个人的欲望。官僚制中的理性行为本身并非目的，确切地说，是社会互助结构的一个侧面。个体在普遍性准则的基础上去判断他人，也与他人互相作用。官僚制要求高度专业化个体，成功取决于个体服从的能力。这种专业化和服从狭隘角色要求(即满足“机器”的需要)意味着非人格化，意味着真正的人性选择的异化。(6)官僚化的增长也具有把工作角色同其他活动区分开来的效果，并在社会上产生一系列连带的负面效应。一个官僚制中的个体必须遵循效率规则、生产标准和其他非人性的目标，但这些东西在个体工作之余的生活中没有意义，因为它们是官僚制的目标，而不是自己的目标;他在工作中遵循它们，但并没有得到指示在其他活动中他该如何行事。由此韦伯坚信，生活中的非官僚制部分越来越没有规范，而官僚制结构则越来越规范化。随着社会制度变得越来越官僚制化，个体学习的是如何在官僚制内部行事，而不是在官僚制外行事。

归纳韦伯的分析与解释，官僚制作为异化的根源而造成工业社会价值持续紧张的必然性理由在于:官僚制是现代社会的体制性动力，而官僚制中所固有的强制性规范迫使每一个角色完成自我疏离从而提高体制的能量。一句话，由韦伯为现代社会给定的一个命题是有官僚制就必然有异化，人生而自由但处处不自由。在语义上呈负性的异化恰是现实社会得以有效延绵的正题，反异化不但没有必要而且是愚蠢的。因此，异化理论的价值仅限于为政治斗争提供一种工具而已，它既不能真正解释什么，也不能实现什么。韦伯还曾断言，官僚制所固有的异化功能与财产制度无关，相反，社会主义意味着更多而不是更少的官僚制的异化，因为它包含了更大速度上的官僚化。比照而言，马克思的异化论限定在阶级冲突层面上，指称的应该是一种阶级的自我疏离行为，强调的是特殊性;而韦伯的官僚制动因的异化也许是在更一般层面上进行的概括，是“理念类型”式的异化，更多指称的是本体的人在工业文明社会中与技术理性的生存手段之间的冲突，是现代人职业生涯中可信不可爱式的高级生存困境。正因为更一般的技术理性层面上的异化与现代文明俱在，且不产生积极的道德解决的方法，而官僚制的推波助澜，更使现代社会精神趋于分裂。

所以韦伯判定官僚制只能是异在之物。而对真正可以使个体获得自由自在的唯一社会—小生产者无官僚体制—迅速消失，韦伯对未来社会的意义性描述是:未来世界是没有人性的世界。在官僚制所引发的价值紧张问题上，韦伯给定的另一个吊诡的命题是:官僚制既是西方社会合理化民主化过程的产物，但它的发展又产生和加强了反民主的趋势，导致了民主的萎缩。韦伯认为，合理化的现代社会是一个利益多元的分权结构，民主权力的来源不是一个而是多个，现代社会的每个层面都是一个独立的权力来源，比如经济的层面(阶层)、文化的层面(身份集团)与政治的层面。但是，现代分权的民主制不可避免地变成一种科层民主制度。一切法人组织无不建立在技术的效率取向和法律一合理的权威基础上。这一合理化过程日益加剧官僚制的集权化以及少数对多数的统治，从而使市民社会这一独立的、多元而有活力的结构名存实亡，以至于官僚制已成为现代世界主要的权力来源。尽管韦伯并不同情古典的民主理论，但他对祛除巫魅却落人没有灵魂和心肝的专家统治的前景深感失望，尽管他希望能有奇里斯马式的领袖，靠他超凡的个人魅力来把广大群众引入现代社会以遏制科层化的不良发展，但他对人类的前景亦深感悲观。在他看来，等待人类的并不是如启蒙思想家所描绘的那样是民主自由的乐园，而是“铁的牢笼”。“没有人知道将来会是谁在这铁笼里生活，没有人知道在这惊人的大发展的终点会不会有一个老观念和旧理想的伟大再生;如果不会，那么会不会在某种骤发的妄自尊大情绪掩饰下产生一种机械的麻木与僵化呢?也没有人知道。因为完全可以，而且是不无道理地这样来评说这个文化发展的最后阶段:科层制的专家没有灵魂，反科层制的非理性的纵欲者没有心肝，这个废物幻想着它自己达到了前所未有的文明程度。”

在资本主义的疆域中，韦伯既站在事态性判断一边，以其睿智将资本主义的宏观结构缩微到官僚制这一轴心上;又站在价值性选择的另一边，悲观于技术理性体制化了的官僚制所带来的精神荒芜与民主的萎缩。资本主义发展过程中分裂性的现实内化为韦伯学术心灵的痛楚。也许正是因为如此，韦伯官僚制的命题深刻而又矛盾。官僚制作为西方理性文化具体化的顶峰，代表了资本主义正统文化秩序的根本精神与体制选择。虽然官僚制的具体形态多样，其职能结构上的革故鼎新不断，虽然官僚制的精神已成为资本主义早期政治文化承诺的异在之物，但是官僚制的合理性内核却不但不会从现代工业文明社会中衰微，相反，官僚制还将要伴随人类走得很远。