新公共管理思潮与行政管理改善范文

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一、新公共管理的理论基础及其内涵

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同,新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础,不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效,而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。“过小的政府和过大的政府都不利于社会发展,规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面,一是政府职能的范围是有限的,二是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。”严格说来,新公共管理尚未形成一种单一的理论,而只是一种理论思潮,这可以从以下三个方面理解:

第一,从公共管理的职能来看,新公共管理之所以是一种对公共的管理,不仅包括了对自身行政组织内部的管理,同时还将管理的焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”,由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果与绩效。新公共管理的对象“外化”必然要求对政府的职能作出新的定位,政府对公共事务的管理不再注重对具体过程的管理,而要注重发挥政府宏观决策的作用,使政府对整个社会的经济、文化和自然的和谐发展起催化作用,成为社会发展的“掌舵人而不是划桨人”。正如美国学者彼得·德鲁克所言:“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡;相反,我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择,选择一个庞大的但软弱无力的政府,还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把’实干;让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干的政府,不是一个’执行的政府。这是一个治理的政府。”所有关于新公共管理的理论都强调国家在经济与社会发展中的中心地位,不是作为增长的直接提供者,而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的。

第二,公共管理社会化。所谓公共管理社会化,是指在社会管理和公共服务领域,改变传统的由政府大包大揽的做法,将一些政府职能通过向社会转移或委托等方式,转移出政府,以达到提高行政效能,节约财政开支的目的。其本质就是要运用市场机制的作用,推动政府管理现代化。新公共管理无疑是一种开放式的管理,在社会公共物品和服务的提供领域,新公共管理强调引入市场竞争机制,打破政府提供公共物品和服务的垄断地位,允许私人企业、社会团体参与服务竞争,改革政府、简化政府职能要做到还权于市场,将绝大部分的社会资源配置任务转交给市场机制;让权于社会,尊重社会自治,将一部分社会管理工作转给各种类型的行业协会与社区或基层群众自治组织;放权于基层,充分调动地方政府行政管理的积极性;在社区和市场管理领域,新公共管理极力敦促政府充分培养和利用中介组织,让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的智能。在中国要使政府的能力和作用相符合,使政府在保持适度规模和效能的前提下,最大限度地提供各种公共产品和公共服务,就必须大力推进公共管理社会化。总之,新公共管理并不像传统的公共管理那样,将公共管理的主体局限在政府行政机关特别是官僚机构上,而是把公共管理放在全社会动员的层面上,使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。

第三,从公共管理的手段来看,新公共管理主张从私营管理方法中汲取营养,认为政府公共部门应广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制。如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以广泛地运用到公共部门的管理之中。它是政府公共管理职能发生变化的逻辑结果,当公共管理主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向,而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任,那么私营部门在这方面所积累的诸多经验自然可以为改善公共部门的有效性所采纳。与传统的公共管理相比,新公共管理在政府职能的定位、公共管理的参与主体以及管理的手段上有了较为明显的转变。

可以说新公共管理的精髓就是要改革政府管理的体制,通过参与公共管理手段企业化的方法,使政府发挥新的、不同的作用———不是作为唯一的公共产品和服务的提供者,而是作为促进者和管理者,从而达到提高政府公共管理有效性和社会公共福利的根本目标,实现社会的可持续发展。

二、新公共管理对我国行政管理改革的借鉴意义

我国是发展中国家,同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。随着全球一体化的发展趋势,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题,有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴作用。

(一)公共管理强调政府的企业化管理,强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的:由于长期实行计划经济体制,造成权力过分集中,政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事;由于组织机构不合理,机构重叠,从而使得职责不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法规不健全,任意增加编制,从而造成机构庞大臃肿,人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样,将效率放在首要地位,这一思想是值得借鉴的。为了提高效率,政府管理人员首先应树立效率意识,增强活力,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。

(二)公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异,完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适,但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人员的责任感,同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

(三)新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如,在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革,从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益。

(四)新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全、制度供给不足的阶段,不消说,建立健全法制,完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严,有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制,即使法律法规和管理制度再完善,依法行政也是一句空话。

(五)新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是:行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此,尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效,但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任,增强对政治的敏感性,保持对政策的自觉响应性,从而达到忠实地履行行政职责的目的。

值得指出的是,我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时,也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展,已经形成了一整套完善的法制和规章,因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的,而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期,市场经济发育还不成熟,法制还不完善,因此对于西方新公共管理的基本思想,只能从实际出发,有选择地借鉴和吸收,而不能全盘照搬。