西方新公共管理变革与行政管理模式的改革范文

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一、新公共管理概念的产生

政府组织机构是政府实现对社会公共事务组织、管理、协调、控制、指挥的载体，是行政管理的主体，它的设置理念直接体现行政管理模式质的因素。行政管理通常是指政府(国家行政机关)运用依法获授的国家公共行政权力，在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本衡量标准，处理公共行政事务的进程和活动。

行政管理模式是政府为管理社会而形成的与社会的互动机制，强调政府与社会的关系，意味着政府处于与社会政治、经济、文化水乳交融的状态之中，其演变受到多种因素的影响和制约。人类已经发明过两种行政管理模式:统治行政和管理行政。统治行政是传统等级社会中的行政管理模式，在现实的公共生活中，统治行政模式在许多国家已经成为历史陈迹;管理行政产生于近代社会，并在本世纪最终确立起来。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主体;公共管理无所不在，公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域，机构膨胀的趋势不可遏制，在担负公共管理职能时，往往有公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。

20世纪70年代以来的行政改革中出现了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的变革意义在于实现了政府公共政策化和公共管理社会化。在欧美等发达国家，管理行政模式在经过一段时间发展后，各种弊端逐渐暴露出来，诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀、管理成本无限增长、官僚主义和腐败等问题的出现。当初，人们试图通过对“管理行政”进行调试和修补来解决问题，但当这些努力受挫之后，一场深刻而广泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重新塑造政府”的“新公共管理’，运动了。

二、新公共管理的发展及理论价值

1.发展历程

新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收人减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大，这使得西方各国政府机构普遍臃肿，效率低下。再次，由于科技革命，特别是信息技术革命影响，使得各国政府迫切需要建立适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，这些现象的出现标志着西方国家普遍进人了新公共管理时代。

2.理论意义与价值

与工业社会相适应的官僚政府体制金字塔式的科层官僚架构，无法对社会做出灵活快速反应，而且行政机构规模和公共预算最大化的倾向，易于导致政府高成本、低效率。为提高政府效率，在20世纪80年代，西方发达国家以新公共管理理论为导向，先后开展公共行政体制改革[’二。新公共管理理论主张，将政府的政策职能和管理职能分开，将金字塔式科层官僚政府改造成扁平式组织机构，要求政府应该从公共服务的提供者变为公共服务的监督者，公共服务应以顾客为导向，利用绩效合同作为主要管理手段，评价政府的绩效要重产出，而不是投人，从而最终降低公共部门的成本，提高其工作效率。新公共管理开阔了传统公共行政学的研究范畴，传统公共行政学理论以威尔逊、古德诺的政治行政二分法以及韦伯的科层制理论为基础，其理论研究的范畴主要集中在官僚组织、行政主体、行政行为、行政监督、行政效率等，而新公共管理把当代西方经济学、公共选择学、政治学、社会学等学科的理论、原则和方法及技术融合进公共部门的研究之中，具有一系列的创新研究主题。

三、新公共管理的理论与实践模式

新公共管理基本主张强调经济价值的优先性与市场机能，强调运用企业管理的哲学和技术，强调顾客导向和结果导向的行政风格等。基于这些核心理念，在各国新公共管理改革的政策反映和实践趋势的基础上，从不同视角可以总结出新公共管理的理论与实践模式，包括企业型政府模式、行动中的新公共管理模式、政府未来的治理模式等，在比较系统、规范的层次上，形成了新公共管理理论的模型化。

1.企业型政府模式

“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。由奥斯本提出的“企业型政府”模式是一种单一模式14履，其主要内容为:l)起催化作用的政府，掌舵而不是划桨;2)社区拥有的政府，授权而不是服务;3)竞争性政府，把竞争机制注人到提供服务中去;4)有使命的政府，改变照章办事的组织;5)讲究效果的政府，按效果而不是按投人拨款;6)受顾客驱使的政府，满足顾客的需要而非官僚政治需要;7)有事业心的政府，有收益而不浪费;8)有预见的政府，预防而不是治疗;9)分权的政府，从等级制到参与和协作;10)以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场机制下，引进竞争机制，使政府更具活力。企业型政府的理论给传统公共行政带来了新的变化，企业型政府引起的公共行政变迁见。

2.行动中的新公共管理模式

有些学者如英国学者费利耶则认为，并不存在统一的“新公共管理”模式，而仅仅存在有各种不同类型的“新公共管理”模式仁创。在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统公共行政模式的新公共管理模式，它们都代表了建立新公共管理理想类型的几种初步尝试。

(1)效率驱动模式。这是西方政府改革运动中最早出现的模式，它在20世纪80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑战。这种模式代表了将私人部门管理方法和技术引人公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。

(2)小型化与分权模式。这种模式在20世纪80年代虽然没有像效率驱动模式那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强。它与20世纪组织结构的变迁密切相关，组织发展形成了新的趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，日益加强的战略和预算责任的非中心化，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，也同样出现在公共部门。

(3)追求卓越模式。这种模式与20世纪80年代兴起的企业文化管理新潮相关，部分反映了强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。

(4)公共服务取向模式。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。

3.政府未来的治理模式

美国一些公共管理学者提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式〔71:市场化政府模式、参与型政府模式、弹性政府模式、解制政府模式。笔者主要从组织结构、管理过程、政策制定等方面刻画和比较这些模式的特征(见)。

虽然新公共管理的理论与实践模式有着不同的含义与特点，但它们的核心理念是一致的，即强调职业化管理，有明确的绩效标准与绩效评估，实行项目预算与战略管理，强调顾客至上，实现公共服务机构的分散化和小型化，引人竞争机制，采用私人部门的管理方式，改变管理者与政治家、公众的关系。这些要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理论与实践模式的最主要特征。

四、借鉴新公共管理思想，推进改革

新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政的发展趋势。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍开展，已在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了其经济与社会的发展，增强了其在国际社会中的竞争力。

随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥我国政府在完善社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，如何提高公共行政服务的效率，实现公共行政管理的现代化，对此，有必要进行深人的研究。

(1)强调政府的企业化管理与管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象，新公共管理强调政府公共管理应像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想值得借鉴。为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

(2)将科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引人公共行政领域。尽管政府公共管理与企业管理在各自目的、对象和方法上有差异，完全采用企业管理的方法来管理公共事务并不合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈等可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理重视投人和产出、重视成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人员的责任感，又可更

为科学地衡量管理人员的工作业绩。

(3)将竞争机制引人政府公共服务领域，提高公共服务的效率和质量。为了提高我国政府在公共服务领域的水平，在加强对提供公共服务宏观管制的同时，可以将竞争机制引人公共服务领域，开放公共服务市场，并在一定范围内允许私营部门进人提供公共服务的领域。如在具有垄断性质的基础设施产业中进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，产生更好的经济和社会效益。

(4)公平、效率的价值协调。公平与效率是人类社会发展的两个坐标，同时也是公共管理追求的理想状态。西方新公共管理变革于传统行政管理，由于制度模式惯性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整个近代公共行政管理的历史来看，当公共管理应社会要求追求公平时，往往牺牲了效率;当它突出效率时，又往往丧失了公平。就公共管理的本质而言，对有效地增进与公平地分配社会公共利益，都应认真考虑。在政府与市场的关系上，市场机制主要解决效率问题，政府的政策机制主要解决公平问题。这启示着在今后的公共管理实践中要更好地平衡两者之间的关系。

(5)防止权力腐败的趋向。新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化，其顾客至上的理念改变了传统行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据。由于把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，行政行为就必须满足公众的要求和意志，以公共利益为中心。同时，新公共管理由于实行公开竞标，将增加行政行为的透明度，把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力不仅在制约机制之内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和制约，从而降低了权力异化和谋取私利的行为。

(6)重视政治对行政和公务员的影响。行政管理体制改革需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的格局有着密切关系，若政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。应使行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，达到忠实履行行政职责的目的。

值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前市场经济发育还不十分成熟，法制还不很完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。