完善单位雇员制的策略选择范文

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对于我国政府来说，临时工作人员并不陌生，从改革开放前后的“编外干部”、“借调干部”、“合同干部”到现在很多地方政府中所出现的“协税员”、“治安员”等，都反映了临时工作人员在我国政府中的广泛使用。然而，由于没有制定出关于政府使用临时工作人员的有效管理制度，致使这一部分政府工作人员的管理出现“制度真空”，因而在使用临时工作人员过程中容易引发大量的问题。一方面由于对政府临时工作人员缺乏应有的管理，容易诱使临时工作人员违法乱纪；另一方面正是由于这样一套制度的缺乏，给政府临时工作人员保护自身合法权益带来困难。尤其是作为政府临时工作人员重要组成部分的政府雇员的管理在实践中存在着许多问题。自年吉林省率先实行政府雇员制以来，我国十几个省（市）已加以尝试。

一、发展政府雇员制的背景

（一）从世界范围内的政府改革来看。西方国家在经历20世纪70年代的滞胀之后，为摆脱财政、信任、管理等危机，纷纷重新审视原来的政府管理理念，这其中就包括对70年代前期倡导的“大政府”模式的再思考。80年代后出现的新公共管理（NPM）等一些理论也支持这些国家从过重的负担中走出来，倡导给政府减肥。继而由特勒-盖布勒等人所倡导的“企业精神如何改革公共部门”运动兴起，呼吁将政府部门的主要活动纳入到市场选择的范畴中来，用3“E”标准来衡量政府的产出。在普遍要求重新审视政府绩效、缩小政府规模的背景下，政府雇员制的作用便凸现出来。英国、澳大利亚、新西兰等国家加大对政府自身的改革力度，在政府中实行“公司化改革”，采用业务外包的方式将许多原本属于政府管理范围内的事情外包给社会。由于大量的业务外包，缩小了政府常任制公务员的数量，政府活动中大量采用政府雇员，最终导致“影子官僚”的形成。

（二）从我国政府自身所面临的现实问题来看。由于近年来行政环境的巨变，特别是加入WTO后，对我国各级政府的行政能力提出了更高的要求，也对既有的公务员体系带来严峻的考验。我国各级政府出现大量的人才缺口，如信息技术、国际谈判、法律等领域急需大批成熟型的人力资源。同时由于历次以政府自身作为改革对象的机构改革的一个主要目标是控制和缩小政府公务员的数量，因此试图通过增加常设公务员的数量来提升政府人力资源整体能力的做法是不现实的。而政府雇员等临时工作人员的使用正好可以弥补现有公务员队伍的行政能力不足的问题。

（三）从政府所身处的行政环境来看。随着网络社会的来临，社会结构呈网络化发展，社会利益的多元化趋势加强，这就对政府的公共服务能力提出了更高的要求，即要求政府的公共服务更人性化。由于公众的公共服务需求呈现的多样化、无序化，依靠一个常任的庞大公务员队伍来提供公共服务日益成为“出力不讨好”的做法。而政府临时工作人员却有着常任公务员队伍所不具有的优点，他们能够着公务的季节性变化而调整自身的规模。同时，由于政府临时工作人员的流动性较大，就可针对公共服务的需求多样化有选择的录用人员来满足公民的需求。

（四）从现代人的生活特点来看。与网络社会相适应，新一代公民的生活特点也发生着重要变化，即追求更多的空间与自由。新一代人追求更多的对自身命运的控制和在工作与非工作生活之间的平衡。他们倾向于迎接更多的挑战，而不是从一而终的雇主、固定的工作场所、一周五天的工作时间以及一个规则的作息时间的工作方式。据美国年联邦人力资本调查显示，在超过10万人的问答者中，每三个联邦雇员中有一个以上的人正在考虑离开政府部门。由于网络社会的公民生活的这些特点，政府中出现人力资本缺口将是常态。而应对这种人力资本缺口的方式有很多种，其中使用政府临时人员将是一个十分重要的途径。

二、我国政府雇员制发展中的几个误区

（一）政府雇员身份的永业化倾向。众所周知，政府雇员与普通公务员之间最大的区别就是身份的非永业化。公务员制度自产生以来就逐渐形成一些与企业等其它行业的人事管理制度相区别的特征，其中永业制就是最明显的表现，也就是说公务员身份是不能被随意解除的。由于身份上的巨大差别，就形成了政府雇员制同传统公务员制度之间在职位分类、社会保障、辞职、退休等诸多环节上存在着巨大差别。就政府雇员来说，他们主要是通过契约方式进入行政系统，工作期限一般为四年左右。政府雇员的福利保险等方面一般不同于传统的政府公务员，不能享受公务员的“终身保险”等福利待遇，此外，政府雇员制还在雇员的职务管理、薪酬、管理法规等方面有别于公务员制度。因此，如果政府雇员突破了身份的临时性向永业制发展，出现使用临时雇员工作期限超长，形成“临时雇员不临时”的状况，必然会带来很多问题。首先是增加了现有政府工作人员的数量，进而加重了本来就吃紧的财政部门的负担。近年来的几次政府机构改革的目标之一就是缩小现有公务员的总量，减轻财政负担。一旦政府雇员制的实行控制不当的话就会使政府工作人员总量重新增加，或是以往被精简掉的“借调干部”、“编外干部”等人员又重新以政府雇员的名义实现隐性的回流。

（二）政府雇员职位核心化倾向。从世界范围的经验来看，虽然很多国家的政府也招聘一些专业技术人才来弥补现有政府人力资源的缺口，但是招聘更多的还是为了解决政府所面临的大量的季节性工作所带来的人手不足问题。而当前我国各地政府所招聘的政府雇员所担任的职位，主要集中在政府高级顾问以及专业技术岗位方面，个别地方政府的高级政府雇员甚至还担任行政职务、行使行政管理权。在政府中适当的填充一些紧缺的高素质人才的确能够提升政府的行政能力，但是如果政府雇员太过于偏重高级职位就会带来很多不良影响。政府常设公务员与政府雇员之间的正常关系应该是一个圆的圆心和圆的其他部分之间的关系，也就说作为核心的政府公务员不应该经常变动，而处在非核心位置的政府雇员则可以经常变动。一个有发展潜力的组织应该具有一批核心人员，正如同一个圆应该有圆心一样，才有可能在这一核心的作用下带动整个组织发展，否则就会带来整个组织的不稳定。同时作为政府工作人员，特别是核心政府工作人员，社会对他们有更高的“公共精神”要求，而这种公共精神是不可能通过短暂时间来习得的。一个缺乏公共精神的政府核心工作人员所带来的结果是不可想象的。因此，在政府雇员的招聘方面，我们不要盲目地贪高求大，而应该以招聘普通雇员作为发展政府雇员制的主要目标定位。

（三）政府雇员收入的高薪化倾向。自年吉林省政府雇员制率先实行以来，报道政府雇员制最多的是与高薪化相联系。从政府雇员的薪金标准来看，目前各地的政府雇员普遍的薪金标准主要体现在四个档次内，即10万以内、10至20万、20万至30万、30万以上，如深圳、珠海等地的政府雇员大概与当地公务员的一般收入水平相当，属第一档次，吉林省等地区的政府雇员收入属于第二档次，而辽宁省的政府雇员最高可拿到30万元，当属第三档次，江苏省的部分政府雇员可以拿到高达50万元的年薪，则属第四档次。针对目前政府相关人才的紧缺，适当的提高政府雇员的薪金有利于政府在市场上获取优秀人才，不排除“重金之下必有勇夫”，人有所值。然而，如果过于追求通过高薪解决政府面临的人才缺口问题，一方面将导致地方政府间的“攀比”现象，从发展趋势来看，政府雇员的50万元年薪大关有可能很快被突破，这必然加大政府财政负担；另一方面也会降低政府自身的“造血”功能，走粗放型而不是集约型的政府人事发展道路。还会带来政府雇员与公务员之间收入的“鸿沟”，形成“双因素”理论下的“不患寡而患不均”的心理反差。而且社会的发展愈快，给政府的行政能力提出的挑战越大，如果仅仅依靠外来力量，日益增长的雇员数量和年薪同样会成为政府巨大负担。因此，有必要给政府雇员的高薪化适度“降温”，坚持政府雇员普通化，才有可能形成科学的雇员薪酬体系。

（四）政府雇员管理的随意性倾向。可以说上述三种误区的形成，从根本上说是由于管理的随意性造成的，而管理随意化的根本原因是由于当前缺乏一项全国性的政府雇员管理制度。从政府雇员的管理办法看，只有少数省市制定了政府雇员管理的相关规定，如《吉林省人民政府政府雇员管理试行办法》、《深圳市机关事业单位雇员管理办法》，还有大多数省市仍然没有出台相关的雇员管理办法，更没有全国性的政府雇员统一管理办法。而在已经出台的地方政府雇员管理办法当中，有些从内容到名称上都还值得商榷，如南京市关于政府雇员的管理办法——《南京市政府特殊公务员岗位聘任暂行办法》，这一名称找不到任何政府雇员属于特殊公务员的依据。还有报道某区为所辖村委会招聘的主任助理也使用政府雇员制的做法。制度缺乏的后果将是政府雇员易变成政府部门的“无头钉”，也就是说这一部分雇员“钉”得进去，却拔不出来。因此，雇员制作为一种发展方向，建议相关的人事管理机构应该依法对政府雇员的使用范围、进口、出口、在岗管理等诸多环节进行规定，为各级政府实施政府雇员制提供规范依据，弥补当前政府雇员管理这一领域的法律空白。

三、完善我国政府雇员制的策略选择

（一）树立正确的政府临时工作人员发展观。从前述政府雇员制的发展背景中可以看出，当今的政府人力资源结构形式是一个多面体的形式，既包括全职的公务员，也包括大量的临时工作人员。而完全依靠全职的永业制公务员体系来完成政府工作则是不科学的，也是不可能的。使用临时工作人员将是政府人力资源发展的一个必然趋势，因而有必要树立科学的临时工作人员发展观。我们不能说是永业制公务员就是“正式的”、“重要的”，而非永业制公务员就是“非正式的”、“不重要的”。或是由于对临时工作人员的管理疏忽而出现临时工作人员滥用职权、违法乱纪的问题，就“一朝被蛇咬，十年怕草绳”，宣称要将临时工作人员“全面清退”出政府部门。临时工作人员同公务员一样应该受到正确的对待，谨防临时工作人员变成公务员的“替罪羊”或是“跑腿的”。这也就涉及到临时人员的管理制度，不能简单的套用公务员管理条例，不能因为他们是临时人员而减少他们必要的保障。如我国台湾地区最近决定为保证政府长期使用的非依公务员录用方式进入政府部门的人员的退休权益，决定提供25亿元作为13万临时工作人员的6%退休金之用。

（二）发展有机式、适应型的政府组织。永业制公务员起作用的土壤是层级节制的官僚制体系，公务员大多是用来应付日常事件，只有少数适用"例外原则"，即由公共部门的领导者来处理突发事情。然而，随着后官僚制时代的来临，摒弃官僚制的呼声也日益增多。新的行政环境必然催生新的管理机制，如我国由于SARS而引发的关于危机管理的思考。英国学者汉迪（Hand）在其著作《非理性时代》中讲到人类将要面临的变化不再是连续性的，各种思维也将面临着较大的变化。他同时也提出应付这一非理性时代的组织形式将是三叶草式的组织形式：即组织的第一片叶子表示核心工作人员、专业核心、资深专家、技术人员、管理人员：第二片叶子表示合同的边缘，也即是扩大的"外包"组织而非自己的专业队伍；第三片叶子表示灵活的劳动力。这一改革趋势也可以从美国政府1998年临时雇员的综述显现出来，这一报告认为将来的政府工作人员的结构将是一个同心圆结构，也就是处于核心地位是核心雇员，而处于外围的则是补充性雇员，通过这样的人员结构，保证公共部门在处理事务上的灵活性。据估计，美国每一个非邮政系统的联邦政府雇员均有另外4.25个此类工人为政府工作。正如美国行政学者罗森布罗姆所讲的那样：只要新公共管理（NPM）继续推进资源外包计划，那么真实政府规模与那些直接体现在政府工资单上的人数比率就会继续上升。实行政府雇员制后，同样将会对我国现有的人事组织方式带来核心与补充性工作人员的变化，现有的规模庞大、结构明晰的官僚结构也将发生类似的转变。

（三）建立政府人事管理的新体制。雇员制实行以来，确实在我国得到了较大的发展，然而综合审视这一制度，我们会发现我国政府雇员的管理体制方面非常混乱，地方政府各自为政，缺乏全国统一的管理制度。从政府雇员的专门管理办法上来看，只有吉林省、深圳市等少数地方政府制定了自己的雇员管理制度，而全国多数实行政府雇员制的省（市）却没有制定详细的政府雇员管理办法，没有从制度上规定政府雇员制的适用范围、福利、薪金、考核标准、工作时限等具体内容。针对这一情况，应该参照《国家公务员法》制定管理全国政府雇员的统一的管理办法，具体来管理各级政府在吸纳、使用、解聘政府雇员过程中的活动。由美国政府绩效保护委员会向总统和国会提交的《临时联邦雇员：追求灵活性和公正》报告中就详细说明了美国政府在使用临时性政府雇员时的各种要求，并就使用政府雇员过程中易出现的问题提出各种控制措施。美国人事管理办公室（OPM）规定在使用临时雇员时要遵循四个条件：（1）为满足最大工作量的要求；（2）应对未来在资金上、工作量上所具有的较大的不确定性；（3）填补一些将要被其它组织人员所替代的永久性职位；（4）正在研究的极有可能被外包的工作。美国的政府雇员都有自己明确的使用期限，一般为1年，最长不能超过2年。政府雇员虽然不占用行政编制，但是其薪金支出仍然是国家财政负担，因而也必须建立完善的、统一的管理制度来管理这一部分人员。

（四）加强现有公务员的素质建设。西方国家的政府雇员在实行中有一点与我国的政府雇员存在着较大的差异，就是他们雇用的是如前文所讲的非核心部分的补充性政府工作人员，而对于一些核心工作人员并没有采用临时性雇员制度，也就是说他们政府雇员主要目的是应付突发性事务带来的超额工作量，而不是主要用来处理核心工作。而从我国目前的政府雇员的实行情况来看，雇用的主要是一些技术性较强的人才，这也就说明我国各级政府核心人才的缺乏，这将影响我国政府的总体行政水平。这种雇员制的结果必将是一方面由于政府对这些“临时雇员”需求的持久性，形成永久性的“临时雇员”困境，另一方面由于政府临时雇员位处核心雇员地位，与其所在行政单位间的关系是契约关系，易形成各种安全隐患。因而，发展政府雇员制首先是对我国现有公务员制度的完善，抵制“堤内不足堤外补”发展思想。现有公务员素质的提高，使公务员成为政府的核心雇员，让他们来领导日益增多的政府雇员工作。因而加大现有公务的培训力度，增加现有公务员的法律、信息技术、经济等专业知识是解决政府人事工作中所面临问题的有效方法。