非营利组织与政府关系范文

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提要：目前，非营利组织与政府合作的作用已经被许多学者重视。但由于对抗关系的历史缺位，使我国非营利组织在这种合作关系中缺乏独立性从而无法使两者建立真正的合作关系。在两者的合作中加入竞争的因素，从而建立一种合作中进行竞争的新型关系，对于解决我国非营利组织与政府关系目前存在的问题有着重要的作用。

关键词：非营利组织合作关系竞争对抗关系

一、国家与社会二分模式的缺位：历史上的关系

非营利组织与政府的关系无疑是一个敏感的话题，因为这往往会涉及到我国民间组织、社团与政府关系的一些敏感政治现实。从笔者掌握的资料来看，目前我国学者对这个问题所做的专门研究并不多，大多数学者的论述往往是连带性的谈到这个问题，并且其关注点大多是放在非营利组织与政府的合作上。他们通过运用“市场失败”与“政府失败”这两种理论，强调市场与政府由于本身存在的缺陷而导致运作的无效率，从而提出用一个独立于政府与市场的非营利组织作为一种补充的手段来与政府合作解决社会问题。

然而非营利组织决不是单纯为了解决效率问题而出现的。作为公民社会的一个重要力量，防止、削弱或补救政府与市场对公众利益的侵犯是非营利组织的天然使命。一些学者因而认识到非营利组织与政府还存在一种对抗关系[1]。从这个角度来看，非营利组织与政府的关系实际上反映了国家与社会的关系。在西方国家，这种对抗关系无疑与其国家与社会二分对立关系模式是一致的，体现了限制政府权力、保障个人自由的西方政治文化传统，在一定程度上它也是“小政府，大社会”的政治制度的直接产物。这些与对抗关系具有内在一致性的政治传统及社会制度，使非营利组织在与政府合作中有了抵御政府过分侵犯的屏障，得以保持自身的独立性，成为政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。可以说，这些主要关注于限制政府权力，保护公民合法权利、自由的制度设计以及政治文化传统，构成了西方国家非营利组织处理与政府关系的制度平台与社会基础。

正是在这种历史传统基础上，一些西方学者强调非营利组织与政府要紧密合作而避免对抗或不合作所带来的消极后果。美国著名非营利组织研究专家萨拉蒙，根据政府对非营利组织的支持力度要远大于私人的支持这个事实，从而提出要对非营利部门与政府之间必然存在对抗关系或零和博弈的种种理论观点进行质疑。[2]（第265-267页）西方发达国家，尤其是美国的情况也证明了这点。相对其他国家来说，这些国家的政府给予非营利组织比较多的支持而比较少的干预它们的行动。这种良好的协作关系似乎与前面讲到的“国家与社会”二分对立的模式相矛盾，但是这两者是有内在的联系的。因为只有国家与社会之间有了明确的界限，通过制度来限制政府权力防止它越过界限而侵犯社会利益，这种和谐的关系才能得以建立与维持。在这样一种社会、政治制度条件下，政府不得不在给予支持的同时自觉尊重非营利组织的相对独立性与合法权利，使双方成为真正的合作伙伴。

与西方的国家与社会二分模式不同，我国国家与社会关系具有国家权力对社会进行渗透与控制的特点，这使得作为社会利益以及力量的代表的非营利组织（第三部门）不得不以依靠政府以获得政治合法性，从而处于“半官半民”的尴尬地位。[3]因此有学者认为，我国非营利部门（第三部门）的发展与西方发达国家具有很大的不同。“西方的第三部门是在已成现实的公民社会内部产生与发展的，它并不需要为实现公民社会而奋斗……然而中国的第三部门却需要为建立公民社会而奋斗，而且它的许多同仁也是以此为抱负的。因此如果说西方第三部门的意义不限于一般的慈善与公益，它还意味着对公民权利与公民义务的新的理解，那么中国第三部门发展的意义就更是如此，因为它实际上要从争取最起码的公民参与空间做起。”[4]（第236页）

而从我国非营利组织发展的历史来看，新中国成立到改革开放这段时间，我国非营利组织受到了政府比较严格的控制，许多非营利组织被迫挂靠政府部门而成为政府治理社会的助手。政府甚至设置许多事业单位或政府机构来取代非营利组织应该承担的社会职责，例如有学者就指出行业协会的职能被政府的行业主管机构所取代。[5]（第95页）因此，非营利组织与政府的对抗关系几乎不存在。这种对抗关系的历史缺位意味着在过去计划经济、政治体制内，非营利组织无法在面对政府的某些不合理行为时维护自己的合法合理权利。这无疑使得非营利组织与政府在双方的合作中，都不习惯将组织的独立性作为一个重要因素来考虑，更无法在制度上对非营利组织的独立性给予充分的尊重，从而使得非营利组织对政府的依从以及政府对非营利组织的干预都变得顺理成章。

理解我国国家与社会二分关系模式的历史缺位以及我国非营利组织与政府关系在过去几十年的历史是非常重要的。因为这样我们才能真正消化国外学者一再强调非营利组织与政府合作的各种论述，并同时对目前我国非营利组织与政府关系的现实情况有一个清醒的认识。固然，我国非营利组织与政府的合作无疑是很重要的，因为改革阵痛期的种种社会问题需要政府与非营利组织合作解决。但是，非营利组织在一定程度上向政府争取更多的公共事务参与权以及独立性也是很重要的，因为合作主体的独立性是双方合作的前提，没有独立，就没有真正的合作，只会出现尴尬的合作。

二、尴尬的合作：改革中的状况

改革开放给我国非营利组织与政府关系带来了一系列的变化，但这并不意味着国家与社会二分关系的历史缺位的问题已经解决。“改革导致了社会权力的重新分配，尽管社会领域获得社会权力仍然有限，但政治领域‘一统天下’的局面毕竟被打破了。然而，社会领域的自治进程与经济领域的市场化进程却不可同日而语，时至今日，社会领域基本上仍处于政府的全面控制之下，社会领域的改革还处于‘初级阶段’”。[6]（第82页）在这样一种条件下，非营利组织的独立性无疑受到很大的制约，进而影响到其与政府的合作。

比起西方国家非营利组织与政府的合作关系，我国非营利组织在与政府的合作中缺乏独立性已经成为大多数学者的共识。美国学者朱莉·费希尔在讨论非政府组织（NGO）的自治问题时，提出自治的七个因素：组织的承诺、财政分散、公众基础、技术专长、社会和管理知识、策略知识。[7]（第74页）非政府组织属于非营利组织范畴内的一种，因此我们可以参考朱莉·费希尔的理论，来对我国非营利组织在与政府的合作中的自治及独立性进行分析。

第一，组织的承诺及其使命。明确对公众的承诺及其担负的使命是保证非营利组织独立性的首要条件。因为这意味着非营利组织能够清楚的意识到自己存在的价值以及自己的立场和责任，从而在与政府合作中有意识的维持自身的独立。而我国有许多非营利组织是基于政府的需要而成立，因此其存在的价值在于协助政府的工作而不是履行对公众的承诺或社会使命，从而导致它们缺乏一个明确的组织宗旨与使命。[8]（第71页）

第二，多元化的财政来源，而不过分依赖政府。根据一些学者的调查，1998年度，被调查的我国非营利组织的财政收入中有50%以上来自于政府的财政拨款、补贴以及项目经费，而会费仅占21%[8]（第58页）显然，我国非营利组织财政来源比较单一，而且主要依赖于政府。从数据上看，政府的财政支持要比会费收入的两倍还要多，这意味着我国非营利受到政府的影响要远远大于其组织成员的影响，这使得非营利组织在其成员的合法权利受到政府侵犯时缺乏足够的维护能力。

第三，良好的公众基础。作为为公众服务的组织，良好的公众基础是非营利组织维持独立生存的基本社会条件。然而根据上面所提到的调查，1998年我国非营利组织的收入中，募捐收入只有2.18%，而服务营业收入只占6%。这意味着我国许多非营利组织得不到广大公众的支持，缺乏社会公信度。[8]（第70页）公众并不热心捐款或以负费方式接受它们的服务。从这个角度来看，我国非营利组织除了极个别之外，大多数并不具备良好的公众基础。

第四，能力。在这里包括非营利组织的管理能力、技术专长及其影响社会、政府的能力。较高能力往往会使非营利组织获取更多的独立性。我国非营利组织运作能力的不足已经被许多学者关注，例如专业人才的缺乏、效率不高问题。然而，非营利组织对社会以及政府的影响能力更为重要。根据一些学者的调查分析，我国非营利部门1998年的支出只占国内生产总值（GDP）的0.46%，这与荷兰（15.3%）、以色列（12.6%）、美国（6.9%）相差甚远。[9]（第112页）这意味着非营利组织由于经济能力的限制，在社会公共事务上的影响力仍然有限。而我国非营利组织对政府公共政策的影响较小的情况也被学者所证明。几乎有40%的非营利组织在1998年一年内未向政府提过任何政策建议。[8]（第65页）

在这四个标准中，非营利组织的财政来源无疑是最重要的。因此将我国与国外的非营利组织的财政收入状况做个简单的比较对问题的说明有一定的帮助：

图一是美国学者萨拉蒙根据约翰·霍普金斯非营利部门比较项目调查所得的数据总结。[14]从图中我们可以看到，这22个国家的非营利组织的平均财政收入中，49%来自组织的会费与收费，大于来自公共部门的财政收入。虽然两者相差不多，但是至少使得非营利组织在政府支持之外仍然有另外一个更大的财政来源，从而具有更大的独立性。而从我国的情况来看，来自公共部门的财政来源几乎是来自非营利组织会费以及自身经营的收入的两倍，这意味着在财政上对政府的依赖性很大。

由于缺乏独立性，我国非营利组织与政府的合作关系是一种从属性的合作关系。在这种合作关系中，政府处于主导地位，而非营利组织则受到政府比较大的行政干预，甚至在人事任免上也是如此。根据学者的调查，我国非营利组织的领导人有49%之前曾在政府部门任职，此外还有28%曾在政府事业单位任职。[8]（抵2爷）因此，我国非营利组织与政府并没有构成真正的合作伙伴关系，更像是非营利组织对政府的一种行政配合或附属关系。这样，作为社会或民间利益代表的非营利组织在这种所谓“合作关系”中地位非常尴尬。

这种尴尬的合作关系必然会导致两种后果：第一，在这种合作关系中，由于非营利组织成了政府的附属物或半官方机构，很容易像政府部门一样出现“政府失败”的情况。这往往会造成一种“双损”的结果：一方面挂靠政府的非营利组织的无效率增加了政府的负担，尤其是增加其财政上的压力及其规模上的臃肿，从而使政府效率更加低下；而另一方面政府的控制使非营利组织无法有效的完成更多的社会使命，这对非营利组织来说是一个沉重的打击。第二，由于立场模糊，非营利组织难以的代表或维护社会公众的利益，尤其是当公众利益与政府权力相冲突的时候。这将进而影响到非营利组织的社会影响力和公众对它的支持程度。这两种情况的发生表明，目前这种尴尬的合作关系是与我国社会发展的“小政府大社会”目标不相符的。

因此，从目前的情况来看，我国非营利组织不仅面临着如何与政府更有效的合作，帮助政府解决社会问题的任务，同时还面临如何在合作中从政府那里争取更多的自主权，更多的维护公民以及自己的权利，发展促使社会力量发展的历史使命。而这些都要求我们从新的角度来看待并且改革我国非营利组织与政府的关系，合作不是唯一的关系模式，在合作中加入一些竞争的因素，使非营利组织得以通过一定程度的竞争来从政府那里获得相对的发展空间，对于减少国家-社会二分关系的历史缺位问题是有一定帮助的。

三、合作中的竞争：培植新型关系

西方国家公共部门之间存在的竞争对我国非营利组织与政府关系的改革有着一定的启示意义。在一些西方学者看来，公共部门间的竞争是存在的，主要在于两个方面：

第一，政府部门内部之间的竞争。这包括政府部门中各个不同机构的内部竞争以及不同地区的政府间的竞争。在这里我们主要关注政府部门中不同机构的竞争。美国著名学安东尼·唐斯（AnthonyDowns）在其著作中认为，每个政府部门都有自己的私利，它们在权力、资源以及名声上都存在着激烈的争夺，尤其是财政资源上。为了获得更多的政府财政资源它们往往会强调甚至夸大本部门的职责重要性以及行政成本。唐斯因而提出，政府可以设置一些职责重叠的不同机构进行相互竞争，从而使它们在相互的竞争中不断的暴露对方的真实行政成本，使政府财政部门可以根据各机构的真实行政成本进行财政配置，缩减不必要的财政支出，减少财政压力。[10]

对于这种观点，也有反对的意见，他们认为机构的重叠并不有利于政府对公民要求的回应，并且用竞争的办法来解决财政压力并不一定有效。[11]（第50页）但是它对理解过去以及目前我国非营利组织与政府之间存在着的一些竞争有着重要的启示作用。作为挂靠政府的非营利组织在财政上主要依赖政府的财政拨款，这意味着非营利组织与某些政府机构存在着财政上的竞争。然而，这种竞争仍然是属于政府内部竞争，非营利组织依然是依赖政府，并不能解决我国非营利组织与政府的尴尬合作关系问题。但这种竞争至少造成两种有利于解决这个问题的结果：第一，它虽然不能使非营利组织形成独立意识，但是它至少使非营利组织认识到，它与某些其职能重叠的政府机构存在一定财政、社会事务管理权的竞争，例如行业协会与工商局对企业的某些市场行为的管理权的竞争；第二，当政府财政紧张时，激烈的竞争使一些力量薄弱的非营利组织不得不转向利用民间资源以寻求社会的支持，因而越来越依赖社会力量。

第二，社会公共组织（尤其是非营利组织）与政府部门的竞争。社会公共组织与政府机构的竞争主要集中在公共物品的提供上面。政府不是公共物品的唯一供给者的理论已经得到了许多学者的承认。非营利组织在很多方面都可以提供与政府一样的公共物品。这就意味着非营利组织与政府可以合作，但也会存在竞争的可能性。美国学者文森特·奥斯特罗姆提出的“多中心”理论为这种竞争提供了一定的理论支持。这种权力分散管辖交叠的“多中心”秩序包括公共服务经济的多中心。在这种条件下，政府不是公共服务的垄断者，公民、非营利组织也可以主动为社会提供公共服务。从而，在公共服务经济中可以引入竞争和半市场机制，促使公共服务提供者在竞争中提高效率。[12]（第90页）

如果说，唐斯的理论使我们认识到非营利组织与政府之间存的确存在着竞争因素的话，那么，文森特·奥斯特罗姆的“多中心”理论则对我们改变目前非营利组织与政府关系弊端，建立一种合作中竞争的关系，提供了一个从社会、政治以至具体公共服务经济制度安排的理论依据。在这样一种社会、制度条件下，非营利组织与相关政府机构的“政府内部竞争”可以逐步发展成为社会公共组织与政府之间的竞争。

根据以上理论的论述，我们基本上可以建立一个非营利组织与政府的合作中竞争的关系模式。在这种关系中，非营利组织与政府共同承担为社会公众提供服务的责任。它们可以采取各种各样的合作方式来完成自己的责任，但在合作的同时也可以进行适当竞争。竞争的主要内容在于两个方面：

首先是公共事务管理的权力。公共事务管理不仅是非营利组织与政府的社会责任，同时也是一种实质性权力。对公共事务管理的参与从某个角度来看也就意味着分享、争夺公共事务管理的权力。从公共事务管理的总体来看，非营利组织参与公共事务的管理无疑会使政府的整体权力受到一定的削弱。而在具体某个社会事务的管理上，双方重叠的管理职能使得它们在该公共事务管理权上的竞争更加明显。在西方许多发达国家，一些地区的自愿组织甚至可以提供警察服务，使这些地区的政府在社会秩序管理方面的权力受到了一定的制约。

其次是资源，主要是财政资源。财政资源上的竞争要分两种情况：一是那些主要依靠政府财政支持的非营利组织。正如唐斯的理论所论述的一样，它们与某些政府机构形成了直接的政府财政资源竞争。另外一种是那些财政资源不依靠政府的非营利组织，它们与政府机构形成了一种间接的竞争关系。这是因为双方的财政资源最终都来自社会公众：政府的财政来源于公众的纳税，非营利组织的财政资源来自公众的捐献。因此，当政府提供的公共服务缺乏效率并引起公民不满时，公民会减少对该项服务纳税的意愿并向政府施加减税的压力，而把资源转向更有效率的非营利组织。当非营利组织缺乏效率时也会产生同样的结果。当然，要维护这种关系，需要有公民能够对政府税收财政等决策产生影响作用的民主制度作为基本条件。然而，有必要指出的是，在特殊的情况下两者在税收上的间接竞争会转变为直接的激烈争斗。在美国80年代，由于联邦政府减少财政开支，地方政府与非营利组织从联邦政府那里获得的资金支持都大大减少，这使得地方政府在税收上开始打非营利组织的主意：它们或者拖延非营利组织的执照办理来要求它们交纳税金，或者为彻底取消非营利组织的财产税免税特权找理由。例如科罗拉多州正在修改州宪法，要求非营利组织为其拥有的土地和建筑物交纳财产税。此外更多的地方政府用收取“服务费”的方式来向非营利组织要钱，像纽约州雪城（Syracuse）市的市长就威胁说，非营利组织要么交钱，政府提供服务；要么不交钱，政府停止给它们提供服务。[13](第97页)

这种在合作中竞争的关系无疑与我国目前存在的非营利组织与政府的关系是不一样的。在这种关系里，非营利组织与政府的竞争使它们不得不在合作中保持清醒的独立意识，并采取各种措施防止政府对它们的不合理控制。因此很难会出现目前我国非营利组织与政府合作中出现的尴尬情况。同时，这种关系也不同于对抗关系。对抗意味着直接反抗政府的各种行为；而竞争的目标不是为了反抗政府而是为了获取在公共事物管理中的有利资源，非营利组织对政府的制约只是竞争所造成的客观结果，而非其主观目的。而且更为重要的是，合作中竞争的关系模式中，合作因素对协调政府与非营利组织过分激烈的矛盾起着非常重要的作用。从这个角度来看，非营利组织与政府的合作中竞争关系存在着两个相互制约的因素——合作与竞争。这两种因素的制约使得非营利组织与政府不会走向两个极端：过分强调合作而导致非营利组织散失独立性或过分强调竞争而导致一系列社会秩序问题。

因此，合作中竞争并不是要用非营利组织取代政府的职能，任何一方对公共事务管理的垄断都可能导致严重的负面后果。在这种合作中竞争的关系模式中，政府与非营利组织都不具有必然更高的优先性与合理性（除了纯公共物品如国防）。在这样的关系模式中，双方在为社会提供公共物品的社会目标上是合作的，它们在这个基础上共存，同时在具体运作上体现自己的优势与力量，并迫使对方进一步改善自己。

四、未来的趋势：效果问题分析

从以上的分析看，这种合作中竞争的关系对于解决我国非营利组织与政府关系问题无疑具有重要作用。

首先，这种合作中竞争的关系在很大程度上使非营利组织的独立性受到人们的重视并得到切实的尊重与维护。合作中竞争的关系意味着两个部门之间共存，并且积极发挥自身的合理、合法的优势。而这实际上就是西方学者所强调的两个部门进行合作的真正含义，只不过在西方发达国家中，政治制度以及社会机制的设置使得政府自觉给予非营利组织更多的支持以及尊重，从而使得两者的关系不至于很紧张。而在我国，如何在政府那里获取更多的独立性仍然是非营利组织面临的最大难题。在合作中加入竞争的因素，使非营利组织能够在某些公共事务管理方面体现自己对于政府的优势，有利于获得更多的公众支持，甚至是政府的支持与尊重。

其次，这种关系的出现将有助于提高非营利组织与政府双方的效率。在竞争的压力下，双方都积极寻求更有效率的提供公共服务的办法。尤其是在我国目前正在进行机构改革的条件下，如果某些政府机构在这种竞争中处理公共事务缺乏效率，它们就会成为政府改革的目标。因此政府机构为了避免成为多余机构而被撤消，不得不提高效率来应付公共事务管理中的竞争。同时，竞争对非营利组织而言也是一种压力，这使得我国非营利组织不得不提高自身水平以解决存在的能力不足的问题。这样在很大程度上可以减轻政府机构以及非营利组织由于挂靠政府而导致的“政府失败”所带来的消极后果。非营利组织的效率并不是绝对比政府高，当非营利组织的规模变大的时候，它也会碰到与政府类似的效率低下问题。[13]（第427页）这就意味着，把某些公共事务完全由政府或非营利组织一个部门垄断无疑是不合理的。让两个部门共存并进行一定的竞争对双方的运作效率都会有促进作用。

最后，这种关系有助于我国“小政府大社会”的社会结构的建立。正如前面提到的，非营利组织与政府的竞争关系使得非营利组织在公共事务管理权以及资源上进行争夺，这必然使政府在权力以及资源上都受到非常大的限制。而社会力量将在政府受到限制的过程中逐渐增大，从而使我国社会结构逐渐向“小政府大社会”的方向发展。这对于从根本上解决我国国家与社会二分关系模式的历史缺位问题，为非营利组织与政府良好关系的维持奠定了社会基础。

当然，这样一种关系也可能会导致消极的结果。这主要表现在当合作的因素无法协调双方的过分激烈的竞争时，可能会出现两种消极后果：一是双方为了竞争可能出现违法、违宪行为；二是双方在公共事务管理权力上的竞争可能会导致公共事务管理的混乱，尤其是管辖权的重叠将使得公民面对两个管理主体的不同政策显得无所适从。这两个可能出现的消极后果意味着在这种关系中非营利组织与政府的合作仍然是必须的，它们至少要保持一定程度的合作来维持竞争所需要的社会秩序与法律秩序。

然而这两个消极结果并不是建立我国非营利组织与政府这种新型关系的主要障碍。我国是否具备建立这种合作中竞争的关系的改革条件乃是我们主要考虑的问题。这种关系的建立至少需要以下三个基本条件：比较完善的能够使社会资源自由流动的市场经济体制，从而使社会资源能够流向竞争中效率比较高的一方；政治民主以及公民自由必须得到保障，公民的决定能够确实影响到政府的重要决策，这样才能使公民真正成为竞争的裁判者，能够给双方带来竞争的压力；必须有明确而公平的法律规定作为双方竞争的规则，双方（尤其是政府）都不能凌驾法律之上。

从我国目前的情况来看，还没有完全达到这些基本条件的要求。有学者认为，我国政府面临的问题虽然使政府允许并希望非营利组织参与社会事务的管理，但它同时又不愿意见到非营利组织这种参与削弱其管理社会的权力。[3]在缺乏政府的支持下，企图从下到上进行这种合作中竞争关系的改革困难重重。当然，困难的存在并不排斥希望出现的可能性。乐观的看，我国社会、经济以及政治的发展是朝着符合这种关系的基础条件发展的：市场经济体制经过十多年的发展正在逐渐完善，政府也逐渐承认市场的作用；另一方面，执政党也逐步认识到政治配套改革的重要性，提出了建设政治文明的问题。建立非营利组织与政府之间的新型关系，不仅符合世界发展潮流，也符合我国的发展趋势。

参考文献：

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[14]萨拉蒙等：《全球公民社会——非营利部门视界》[M]，北京：社会科学文献出版社，2002年

Competitioninthecooperation：ThenewrelationshipbetweentheNPOandgovernmentinChina

Biography:GUOXiao-cong(1957-),male,Ph.D.,Professor,TheCenterforResearchofPA,SchoolofGovernment,SunYat-senUniversity,majoringinthetheoryofgovernmentinstitutionalevolvement,comparingtotheinstitutionofpublicadministration,andtheeconomicsofgovernment.

[Abstract]ThecooperationofNon-profitorganization(NPO)andgovernmenthasbeenafocusamongscholars.However,becauseofthelackofresistancerelationship,thestatusofNOPinthecooperationisscarceofindependence,thusmakesitimpossibletoestablishatruecooperationrelationshipamongthem.AddingcompetingfactorintothecooperationwillhelptoestablishanewcompetingrelationshipbetweengovernmentandNPO.AnditwillbehelpfultosolvethecurrentproblembetweenthegovernmentandNPOinChina.

[keywords]Non-profitorganization(NPO)，cooperationrelationshipcompetitionrelationship，resistancerelationship