小议行政复议委员会的制度完善范文

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行政复议机构缺乏独立性，导致其难以公正地进行裁决，“我国目前的行政复议机构是隶属于各级人民政府和行政职能部门的内部机构，其人员配备和职权行使不具有独立性，这导致行政复议机构难以公正地进行行政复议裁决。”④复议机构独立性的缺乏，导致复议机构难以获得相对人的信任，而复议被申请人与复议审查机构之间的联系紧密，更加深了行政复议的公信力危机，“在我国当前的行政复议实践中，在某些地方和部门的行政复议工作中，行政复议机构与被审查机构之间来往频繁，经常交流案情，研究应对之策；而对行政复议申请人，则以保密为由，阻挠其行使法定的案卷查阅权、陈情权。”①在行政复议的公信力危机下，我国行政复议解决行政争议的功能日益弱化也就不可避免了。

为了应对行政复议公信力的危机和强化行政复议解决行政争议的功能，北京市、哈尔滨市于2007年分别成立了行政复议委员会。2008年9月，国务院法制办公室发出通知，决定在北京、黑龙江、江苏等8个省市开展行政复议委员会试点工作。并在《通知》中明确提出：“开展行政复议委员会试点工作，进一步完善行政复议案件审理机制，可以充分发挥专家学者等社会力量的作用，有利于提高行政复议案件办理质量和效率，也有利于进一步消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的‘官官相护’的疑虑，进一步提高行政复议制度的社会公信力。”②自此，行政复议委员会的试点工作在更大范围内展开。

现行行政复议委员会的特点

由于我国的行政复议委员会目前仅处于试点阶段，并无法律、行政法规对行政复议委员会的人员组成、运行机制等加以规定，因此各试点省市的行政复议委员会在实践中的做法不尽相同。我国现行的行政复议委员会试点主要存在以下特点：

1．吸收外部人员成为复议委员会委员。各试点省市的行政复议委员会在实践中的做法不尽相同，不过还是具有一定的共同点。其中的共同点之一就是积极吸收外部成员成为行政复议委员会的委员。这种做法也是与传统的行政复议机构最大的不同。传统的行政复议机构为行政机关的法制部门，人员均为行政机关的内部人员，这也是公众对其公正性产生质疑的根本原因。以北京市为例，北京市的行政复议委员会吸收了社会力量，北京市行政复议委员会共有28名委员组成，其中除了由市政府主管法制工作的领导担任常务副主任等职务外，还首次遴选任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的18名知名专家学者为非常任委员。而哈尔滨市更是明确提出行政复议委员会的个人委员要以市政府以外的委员为主体。

2．行政复议委员会在复议中的功能不尽相同。我国的现行试点的行政复议委员会在行政复议工作中的功能不尽相同。根据不同城市的行政复议委员会在实践中的功能，大体上可以分为两种类型：一是咨询型行政复议委员会。该类型的行政复议委员会以北京的行政复议委员会为代表，行政复议委员会的主要职责是“审议重大疑难行政复议案件、研究行政复议工作中的重大问题”。③行政复议委员会的工作机制为召开行政复议委员会全体会议和行政复议案件审理会议。其中，行政复议委员会全体会议负责研究本市行政复议工作中的重大问题；行政复议案件审理会议负责审议重大疑难行政复议案件。此类委员会的性质更类似于我国法院内部设置的专家委员会，其主要功能是起咨询作用而非办理行政复议案件。二是案件议决型行政复议委员会。与咨询型行政复议委员会相比，案件议决型行政复议委员会是作为行政复议的核心机构而存在的。该类型行政复议委员会的典型代表为哈尔滨市行政复议委员会。哈尔滨市行政复议委员会及其办公室统一集中调查和集中议决行政复议案件，对于适用简易程序办理的行政复议案件，案件调查组形成调查报告后报市政府行政复议委员会办公室审核，由委员会副主任（市政府法制办主任或主管主任）签署决定意见。适用一般程序的行政复议案件，案件调查组形成调查报告报市政府行政复议委员会办公室审核后，由市政府行政复议委员会办公室统一安排委员会议决会议对案件进行集中议决。委员会议决后将案件议决意见报委员会主任审签。与咨询型行政复议委员会相比，案件议决型行政复议委员会的最大特点即在于取代了原有的法制部门的案件审议功能，而由行政复议委员会行使案件审议功能。

3．行政复议委员会集中行使行政复议权成为趋势。在当前的试点省市中，行政复议委员会集中行使行政复议权已经成为趋势，由政府设置的行政复议委员会统一行使行政复议权，市政府工作部门不再独立办理行政复议案件。如2009年修订的《山东省行政复议条例》第6条第2款规定，经省人民政府批准，设区的市、县（市、区）人民政府可以集中行使行政复议职权。

在集中行使行政复议权的行政复议委员会中，也存在着不同的模式：一种模式是“集中受理、集中调查、集中议决、分散决定”。以哈尔滨市为例，哈尔滨市由市政府和市政府工作部门受理的行政复议案件统一由市政府集中受理，由市政府行政复议委员会及其办公室统一集中调查和集中议决，以法定行政复议机关名义做出行政复议决定，市政府工作部门不再独立办理行政复议案件，该类型的行政复议委员会工作模式，也是我国当前试点城市中采用较多的模式，如广东省中山市、安徽省马鞍山市等大多数实行行政复议委员会的城市均采用此种模式。另一种模式是“统一受理、统一审查、分散决定”。与前述的“集中议决、分散决定”模式不同，厦门市在推进相对集中行政复议权的过程中，对行政复议委员会的工作机制进行了一定的改变，在采用由行政复议委员会对行政复议案件“统一受理、统一审查”的同时，不采用由法定行政复议机关“分散决定”的模式，而是由市政府统一作出行政复议决定。①这在我国的行政复议委员会试点城市中较为少见。对于我国行政复议委员会的试点及运行，社会各界反响良好，持肯定态度的居多，但是，也有学者提出了谨慎的怀疑：“随着复议事项的增多及实现本身专业化的要求，行政复议委员会的编制会不断扩大，这实际上会造成行政机构整体上的膨胀，这就使该种改革模式面临较大阻力，难以推行。”②此外，也有学者对当前行政复议委员会试点中的具体问题提出了不同看法，认为：“对于办公室的职能权限规定太过模糊，对于哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理、哪些案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见后提交行政复议委员会审议等都没有明确的规定，这就导致大部分案件都由复议委员会办公室审理，复议委员会的职能完全被架空。”③那么，行政复议委员会是否适合我国的国情，能否推动我国行政复议制度的完善和发展呢？

行政复议委员会的合理性论证——基于比较观察的视角

对于行政复议委员会的合理性，我们可以从两个视角进行比较观察，一是域外相关制度的实践情况；二是我国行政复议委员会试点前后的效果对比。

（一）域外相关制度

综观世界各国的法律制度，在近代以来呈现出相互学习、相互融合之势。借鉴、学习其他国家、地区法律制度的优点，对于促进我国的法制建设有着极为重要的意义。行政复议尽管在当今各国的称谓不尽一致，但却普遍存在于世界各国的行政法律体系之中并发挥着重要作用，如英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度等在各自国家的行政救济体系中均占据着十分重要的地位，同时也有一些值得我国学习和借鉴之处。与英国和美国的行政复议制度相比，韩国和我国台湾地区的行政复议制度更值得我们学习和借鉴，原因在于其均有与我国行政复议委员会相类似的制度设计。

1．韩国的行政复议委员会。韩国现行的行政复议制度是根据1984年公布的《韩国行政复议法》建立的。韩国的行政复议委员会是具体办理行政复议案件的行政复议组织机构，在韩国，行政复议机关并不审理行政复议案件。行政复议委员会对行政复议案件具有审理权，行政复议案件中涉及到的所有实质性、原则性的问题，都由行政复议委员会决定。在实际运作过程中，每个行政复议委员会都有专门从事行政复议工作的附属办事机构。但办事机构并不具有审理权，其工作仅是辅助性的、事务性的。韩国的行政复议机关并不具有实质上的案件审理权，复议机关的作用就是等行政复议委员会作出实体决定后，在名义上予以确认。由于韩国的行政复议委员会具有专业化、中立性、委员外部化、适用准司法程序等特点，这使得其具有很高的权威，复议决定更易获得相对人的认可。2．我国台湾地区的“诉愿审议委员会”。我国台湾地区的诉愿制度类似于我国大陆地区的行政复议制度。根据我国台湾地区于2000年修改的“诉愿法”第52条之规定，诉愿机关办理诉愿事件，

应当设定“诉愿审议委员会”，组成人员以具有法制专长者为原则。同时，“诉愿审议委员会”的委员，由诉愿机关的高级职员及遴聘的“社会公正人士、学者、专家”担任，并且“社会公正人士、学者、专家人数”不得少于二分之一。我国台湾地区的“诉愿审议委员会”是办理诉愿案件的实质性议决机构，“诉愿审议委员会”委员的职责具体包括听取当事人陈述、主持言辞辩论并作成记录、审查承办人员提交的卷证、参与“诉愿审议委员会”会议表决等。在运行机制方面，诉愿决定应经过“诉愿审议委员会”会议的决议，议决采用少数服从多数原则，委员过半数出席、出席委员过半数同意方为有效。我国台湾地区的诉愿机关在“诉愿审议委员会”之外，另设有承办人员，主要负责诉愿过程中的有关行政性事务。诸如调查取证、委托鉴定、文书制作和送达等工作量大且法律性较低的事务均由行政辅助人员承担。

通过比较，我们发现韩国的行政复议委员会和我国台湾地区的“诉愿审议委员会”存在着很多共同点：

一是两者都承担实质性的复议工作。无论是韩国的行政复议委员会还是我国台湾地区的“诉愿审议委员会”，两者在性质上一致，都是行政复议机构，而非行政复议机关。两者虽然并不以自己的名义对外作出行政复议决定，但是，两者都承担实质性的复议工作，是行政复议决定的议决机构，而非咨询型的智囊机构。

二是两者都具有高度独立性。两者虽然不是行政复议机关，但由于制度设计较为合理，因而具有高度的独立性，并不依附于复议机关，复议机关难以左右其决定，因而两者作出的决定亦具有很高的权威性。无独有偶，美国的行政法官同样具有很高的独立性，“许多可信的、杰出学者、法官均认为行政法官与其他法官一样均具有独立性。”①于此可见，复议机构及审议人员的独立性是提高复议公信力所不可或缺的。

三是两者在人员组成上均具有较高的外部性。无论是韩国的《行政复议法》，还是我国台湾地区的“诉愿法”，均对委员会委员的任职资格予以了限定，而且均对外部人员在委员会中的比例予以了明确，这种人员组成对于增强复议机构的独立性和复议决定的公信力有着非凡的意义。“独立的复议机构给了复议活动一个公平进行的保证，成员的组成上兼顾了行政专业和法律的不同要求，使得最后的审议结果更具公正性和准确性。”②我国当前的行政复议委员会在人员构成上也充分借鉴了这一特点，在不同程度上吸纳了社会力量作为行政复议委员会的委员。韩国与我国在文化传统、法律制度方面具有很多共同点，而我国台湾地区与大陆地区在文化传统、法律制度方面的共同点更是不胜枚举。韩国和我国台湾地区在行政复议委员会制度上的成功，不仅充分证明了行政复议委员会制度是合理的，在增强行政复议公信力、提升行政复议解决行政争议的能力方面有着举足轻重的作用，而且也为我国行政复议制度的完善提供了宝贵的、可资借鉴的经验。

（二）我国行政复议委员会试点前后的比较

对一种新制度合理性的考量，最有效的方式莫过于考察该制度设立后所产生的实际效果如何。对行政复议制度实际效果的判断，主要有两个指标：一个是复议案件的受理数量；另一个是复议的纠错率。当前针对我国行政复议制度的批评，亦主要是因为这两个指标均偏低。“近年来复议案件的受理数量逐渐走低，与此同时，全国行政复议机关维持率也居高不下，在2003-2008的6年中，全国行政机关行政复议的维持率平均为59.36%。”①我国的行政复议委员会试点于2008年启动，各地的复议委员会试点于2009年开始实施，在行政复议委员会制度实行一段时间后，效果开始逐步显现。在复议案件数量方面，据公开资料显示，广东省中山市2010年前4个月行政复议受案数同比增长近3倍，受理案件数量超出同级法院20%，而同期信访案件却下降10%。福建省厦门市启动试点工作以来，案件数量增长近3倍。山东省潍坊市行政复议与行政诉讼案件数量比例由试点前的1：12，大幅上升为1.12：1。济宁市案件数量增长近4倍。河南省案件数量增长幅度最高的三个市，全部为开展试点工作的城市。此外，在其他一些实施行政复议试点的省份和城市，行政复议案件的数量均有不同程度的增长；在案件纠错率方面，黑龙江省在实行行政复议委员会制度以前，各部门分别办案的纠错率仅为8.5%，实行行政复议委员会制度后，案件纠错率提高到47%。②通过上述比较，不难发现，无论是复议案件受案数量还是案件纠错率均在行政复议委员会试点后得到了显著提升。综上所述，无论是从域外制度借鉴的角度，还是从我国行政复议委员会试点后的实际效果来看，行政复议委员会制度的合理性均应得到肯定。

行政复议委员会的制度完善：以行政复议功能为出发点的分析

我国的行政复议委员会虽然已经开始在实践中发挥作用，但并未得到法律、行政法规的确认，且相关制度并不成熟，尚需要继续加以完善。在探讨如何完善我国的行政复议委员会制度时，应首先明确行政复议的功能定位，功能定位将直接影响到具体制度的构建。

（一）行政复议的功能及行政复议委员会的定位

对于行政复议的功能，我国的学者虽多有探讨，但在现行的法律条文中并不能找到对行政复议性质的直接描述，与行政复议功能最相关的规定是《行政复议法》第1条的规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该条虽然是关于立法目的的规定，但从中不难看出立法者对行政复议功能的认识，即认为行政复议的功能主要是“监督功能”。国务院亦在《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中明确指出：“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的监督制度是指“行政机关依据领导和被领导、指导和被指导关系所形成的监督形式，这是我们认识行政复议的基本出发点。行政复议的基本制度、原则、原理和程序也都是以此为基础的。”③这种功能定位与学者对行政复议功能的认识显然存在着很大的差别。行政复议是行政救济制度而非监督制度，这基本上是行政法学界的共识，其主要的功能也应是为相对人提供权利救济。“行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”④“事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的‘监督’、‘保权’等立法目的也都是没有法律价值的。”⑤对行政复议功能主要是权利救济功能的认识，从其他国家或地区的法律中亦可找到依据，如《韩国行政复议法》第1条规定：“本法的目的是，通过行政复议程序，对于因行政机关的违法或者不当处分以及其他公权力的行使等所造成的对国民权利或者利益的侵害进行救济，同时以期实现行政的合理运作。”从该表述中不难看出该法是将行政复议的功能定位为行政救济功能的。事实上，对行政复议功能的认识，我国法律实务工作者的认识也正在与学术界趋于一致，这从《行政复议法实施条例》第1条的规定中可以看出端倪：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用……”该条例着重强调行政复议的功能在于解决“行政争议”，无疑已经将行政复议作为行政救济制度看待，而非“行政机关内部自我纠正错误的监督制度”。

在明确了我国行政复议制度的主要功能为行政救济功能之后，那么如何为相对人提供有效的救济，就必然成为行政复议委员会制度设计的出发点和归宿。“修改行政复议的相关法律法规，以更好地为行政复议申请人提供权利救济作为行政复议制度设计的出发点和归宿，这才是行政复议制度的真正出路。”①从这一出发点出发，我国的行政复议委员会应合理定位为：“独立的行政复议机构”。我国当前的行政复议之所以作用极为有限，主要原因之一即在于行政复议机构不能独立，并且导致行政复议审查活动不具备独立性，而不独立的复议审查所得出的结论自然也缺乏公信力。“审查活动的独立性，是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件，如果行政复议审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。这点已为国内外的行政审查的历史实践所证明。因此，完善我国行政复议制度，最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实地位。”②因而，要改变行政复议审查活动不独立的现状，就必须让我国的行政复议委员会成为“独立的行政复议机构”。

（二）完善我国行政复议委员会制度之举措

要让我国的行政复议机构从“不独立”到“独立”的转变，需要在完善我国现行试点的行政复议委员会制度的基础上实现，应具体采取以下几方面的措施：

1．重构行政复议机关与行政复议委员会的关系。在我国，行政复议制度的构建是以行政隶属关系为基础的，换言之，行政复议机关之所以能够对行政复议案件进行裁决，以及复议被申请人必须接受复议机关的复议决定，原因就在于复议被申请人与复议机关之间具有隶属关系。③在此情况下，要让行政复议委员会完全脱离行政复议机关而存在，或者直接让行政复议委员会取代行政复议机关，在理论上会存在一定的困难。适当的作法是重构行政复议机关与行政复议委员会的关系。首先，行政复议委员会是实质性的复议机构，所有的案件均应由其裁决。在我国当前的行政复议委员会试点中，很多地方的行政复议委员会是负责审议“重大、疑难”案件，而何为“重大、疑难”案件，则由设在复议机关内部的行政复议委员会办公室决定，这种制度设计很容易让行政复议委员会成为附庸或花瓶。因此，应明确行政复议委员会负责审议、裁决所有的复议案件，行政复议委员会办公室只是辅助机构，可以协助复议委员会进行调查、提出建议等，但不得行使案件的裁决权。其次，行政复议机关是名义上的复议机关，复议机关作出的复议决定应以行政复议委员会的裁决为基础，一般情况下不得改变复议委员会的结论。在特殊情况下，如果复议机关认为行政复议委员会的结论确实有问题的，复议机关的负责人可以在集体讨论同意的情况下要求行政复议委员会重新组织人员对案件进行再次审查，行政复议委员会经过重新审议后作出的结论，行政复议机关必须接受。这样的制度设计可以有效保障行政复议委员会的案件裁决权，从而在一定程度上实现行政复议委员会的“独立”。

2．保障行政复议委员会的外部性。我国当前试点的行政复议委员会在吸纳外部专业人士担任行政复议委员会委员方面已经取得了一定的成效。如北京市第一届行政复议委员会由28名委员组成，其中18名为知名的专家学者。哈尔滨市第一届行政复议委员会的组成，除一名主任两名副主任外，共有18名委员，其中市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”约占全部委员的81%，超过委员总数的一半。为保证外部委员在行政复议委员会中切实发挥作用，除了应坚持外部委员的比例至少占委员总数的二分之一以外，还应采取以下两方面的措施：一是应进一步完善委员的遴选机制，确保外部委员的素质和公正性；二是对具体案件审议中的外部委员人数予以限定，要求在具体案件审议中的外部委员同样应占据二分之一以上的多数。在此方面，可以借鉴韩国的经验，“总理审判委员以外的一般审判委员会，由1名委员长在内的15人以内委员组成，召开会议时，由7人组成，其中4人以上为外部委员。”①规定在具体案件审议时外部委员占多数，才能切实提升行政复议的公信力。

3．完善审议程序。“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”②因此，在复议审议程序方面，应进行准司法化，“行政复议应吸收一些司法程序、观念、作法，行政复议是带有一定准司法性质的行政活动，是一种居中裁判的行为，行政复议人员是准法官的观念，准司法的观点主要集中在复议机构的独立、复议权的单独行使、审理程序的司法化、当事人平等对抗等方面。”③引入在司法领域成熟的、行之有效的程序制度，有利于提升行政复议的公信力。对于行政复议的审议程序，应从以下方面予以完善：一是实行案件合议制度。行政复议委员会对复议案件进行实质审理，在案件较多时，可由复议委员组成若干审议委员会，对于一般案件，应由审议委员会成员合议决定，部分重大复杂的案件应由行政复议委员会全体会议审议并以表决方式决定；二是改变以书面审理为主的做法。传统的行政复议案件以书面审理为主，不利于相对人了解案情的进展，也剥夺了相对人口头辩解的机会，从而使复议工作的公信力大打折扣。因此，对相对人申请口头审理的案件或者是复议委员会认为有必要实行口头审理的案件，应当实行口头审理；三是引入诉讼程序中行之有效的其他制度，如回避制度等。

结语

要充分发挥行政复议在解决行政争议方面的作用，仅仅对行政复议机构进行变革是不够的，而应以行政复议委员会的变革为核心和契机，进行相应的配套变革，包括确立行政复议前置原则、复议机关不作为被告、扩大行政复议范围、简化复议管辖规定等。（本文作者：王青斌单位：中国政法大学法治政府研究院）