国内行政复议机制的不足与优化范文

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行政复议机构缺乏独立性公正是法律追求的基本价值，是法律的灵魂，但是公正需要好的程序来保障。《行政复议法》第3条规定了行政复议机关，具体是指行政机关内部负责法制工作的机构，其实仍然摆脱不了行政机关的隶属关系。“任何人不得做自己案件的法官，这是公正最起码的要求。它主要在于防止行政行为的做出或纠纷的裁决受机关或利害关系的影响。”①“不能做自己的裁判”，这个法律基本的要求告诉我们建立独立的复议机构的重要性。我国目前的行政复议机构产生和履行行政复议职能从始至终没有摆脱行政机关的隶属关系，也就是做了自己的法官，因而导致严重的程序不公，公正难以保障。例如，实践中对于自由裁量行政行为，行政相对人认为行为不适当侵犯了其合法权益，从而提出复议。但是复议机关往往不是本级政府就是上级领导机关，为了维护机关的声誉和形象往往会做出不公正的复议结果。考量国外复议机构，很多国家都设立了专门的行政复议机构。如澳大利亚设有行政复审委员会，英国设立了行政裁判所，韩国设有诉愿机关。我国行使复议管辖权的机关是政府内部负责法制工作的部门，相比较而言，国外的复议机构更具有独立的法律意义，不受一般行政机关干涉，更加有利于保障复议案件公正、有效地及时解决。

行政复议范围相对较窄《行政复议法》第6条采取列举方式规定了行政复议的范围，导致复议受理范围狭窄，影响行政复议制度的价值实现。目前，行政复议主要针对具体的行政行为，《行政复议法》第7条虽然规定了对部分抽象行政行为可以受理审查，但将部委规章和地方政府规章完全排除在受理范围之外。将抽象行政行为纳入行政复议范围已经刻不容缓。“首先，抽象行政行为违反上位法的案例频频发生，破坏法制统一原则，现行纠正机制却无法启动；其次，抽象行政行为制订过程中的地方保护主义和部门保护主义突出；再次，各级政府及其工作部门缺乏制订行政规范性文件的统一程序规范。”②扩大行政复议范围，将抽象行政行为纳入复议范围是十分必要的。

行政复议法中关于适用调解结案的情形十分有限行政复议经历了由不能调解到可以调解的发展变化过程，但到目前为止允许调解结案的案件范围仍过于狭窄。传统观点认为：行政机关运用法律赋予的国家职权做出具体行政行为时必须按照国家意志依法行事，无论是否和被管理的行政相对人之间发生争议，其都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，而调解结案则意味着双方必须作出必要的让步，放弃一定的权利。所以行政复议不适用调解。基于该理论，1991年1月1日实施的《行政复议条例》中确立了案件受理不适用调解的原则。

但是实际上笔者认为行政行为本来就有羁束性行政行为和自由裁量行政行为之分。作为法律执行机关的行政主体有一部分行为是可以在法律规定范围内根据实际情况酌情处理。这样才能更加符合立法者的立法精神，行政行为也才更加合理。所以在法律规定的范围内根据实际情况自由裁量而作出行政行为其实并非放弃行政权力而是更加有效地行使行政职权。近些年在行政复议实践中也确实出现了一些调解结案的情况。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出后，各地区开始尝试着以调解方式结案。2007年国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条采用列举的方式规定了两项可以调解的情形。这是立法首次肯定行政复议可以调解结案。但是规定可调解结案的情形太少，调解范围比较狭窄。

行政复议程序存在着不和谐的因素行政复议是化解行政纠纷、促进政府与公民之间关系和谐的重要法律制度。我国现行行政复议程序存在一些明显的缺陷。首先是行政复议过于行政化，其次表现为部分应有程序规则的缺失，“如自动受理制度忽略了通知程序；书面审查制度与法律规定的公开原则相违背；缺乏有关回避制度的法律规定；缺乏告知权利程序”；最后复议制度缺乏有效的事后监督机制。程序的瑕疵严重影响制度正常发挥。

行政复议制度的完善

1.在协调行政诉讼和行政复议方面，繁琐的选择模式不利于保护行政相对人的合法权益和最大化的监督行政机关行使职权。其实程序衔接最终表现在两个方面，即前置主义或选择主义。参考世界其他国家行政救济制度的发展来看，早期各国多以行政复议前置为原则，但是到后来实践发现严格的前置程序使得行政复议程序成为相对人获得司法最终救济的障碍。所以许多国家逐步取消了很多行政复议前置程序而更多地采取救济程序上的自由选择主义。笔者认为针对行政诉讼和行政复议衔接的模式，应参考自由选择主义，这样既方便了行政相对人及时准确寻找争议解决途径，又有利于复议机关及时复议和法院快速将争议纳入司法程序，提高了解决争议的效率，一定程度上会防止事态进一步扩大化，有利于稳定社会秩序。

2.我国目前应尽快将行政复议机构独立出来，建立独立于政府组成部门而又归属于政府的复议机构，成为政府的一个独立组成部门，即与审计部门一样，直接向各级政府行政首长负责。复议机构的运行应当遵守以下原则：“一是独立审判原则；二是专职原则；三是必须最大限度地保障行政复议机构的独立地位和职权；四是必须保持行政复议人员的专业化和相对独立性。”这样就需要一系列的政府机构改革，改革过程中要特别强调复议机构专项财政保障、复议人员准入门槛等。最终考虑的是尽最大可能提高复议的独立性、公正性和有效性，从而实现复议制度的法律功能和立法价值。

3.不断拓宽行政复议受理范围来改变行政复议范围相对较窄的局限性。目前行政复议范围主要针对具体行政行为，笔者认为应把抽象行政行为也纳入复议的受理范围。另外对于公务员有重大影响的内部行政行为：开除、免职等处理决定，纳入行政复议的受理范围也是值得考虑的。

4.调解制度应该得到广泛应用。调解制度的应用是政府管理职能向服务职能转变的要求，也是对公权力不可让步的重大突破，是构建社会主义和谐社会和社会主义法治建设的价值追求。实际上这样做的一个直接目的就是及时解决争议，寻求公权力和私权利的平衡点，有时候甚至是寻找公共利益和个人利益的平衡点。其实我们不能一味地追求公共利益大于个人利益的价值观念，应当考虑具体的情况，毕竟公共利益是众多个人利益的有机结合。面对传统的私权利受制于公权力和个人利益服从公共利益的理念，调解制度的介入促使双方都做出让步，这有利于及时化解矛盾和防止事态进一步扩大化。

5.目前我国的行政复议程序同样存在着一些缺陷和不足。事实上我们不否认行政复议和行政诉讼在程序上应有所差别，但是目的都是解决争议，从这方面来讲，在行政复议程序中引进和参考司法程序是必要的，也是可行的。具体的应该规范行政复议案件的申请、立案、受理、审查、决定、执行的各个环节的程序性规定，并将其法定化、具体化；还有行政机关应主动告知申请人享有的权利，这是行政机关履行义务的要求，也是公平公正的重要体现。此外应设置回避制度和听证程序，减少单纯书面审查带来的弊端，回避制度是司法程序中一项重要的程序法律制度，它排除了与案件有利害关系的人参与案件的审理，保障了案件裁决的公正；还有高度重视听证程序不仅可以增强案件的透明度，而且会有更多的主体参与到程序中去进行监督；针对行政复议程序的事后监督力不足，我认为应该使科技和网络监督得到广泛推广，例如可以建立相关的行政复议微博和行政复议网络复议平台，让更多的网友、网民发表看法和进行监督。笔者呼吁立法者对上述方案积极参考，我期待上述问题能够被提上行政复议法修改议程当中。

总之，行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分，在依法治国和行政法治化的进程中起着重要的作用。但是由于其存在的一些缺陷和不足，严重影响了该制度的功效发挥，因此需要不断地发展和完善。我们坚信，随着我国行政复议制度的健全和完善，行政相对人的合法权益必将进一步得到保障和维护，依法行政的水平也将提升到一个新的高度。

作者：李金忠单位：陕西学前师范学院政治经济系