民法规范效应的行政法论文范文

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一、行政规范的规范效应类型

（一）行政规范限定了民事主体资格行政法作为公法，最基本的功能即为维护社会公共秩序。在居民楼开饭店这个具体行为中，行政法基于维护市场经济中民商事交易秩序的需要，对民事关系主体资格即开饭店的居民的资格做出限定。居民楼开饭店涉及民商事从业资格的授予，居民被授予此项资格必须遵照行政法的规定办理相关规定，如《城乡个体工商户管理暂行条例》、《个体工商户条例》《个体工商户登记管理办法》中规定居民需向工商部门申请工商营业执照；《餐饮服务许可管理办法（卫生部令第70）》要求居民需经卫生部门许可后办理相应的许可证件；《哈尔滨市城市居民居住环境保护条例》第七条规定在居民居住区内开办餐饮等商业或者生产经营项目的，应当按照国家规定向环保部门申请办理环境影响评价文件审批手续；《长春市物业管理条例》第四十九条规定在物业管理区内禁止擅自改变房屋或者共用设施设备的用途，如需改变也需要经过一系列的审批手续以及相关业主的同意。可见只有依据行政规范的规定具备上述条件后，居民才具备了在居民楼开饭店的主体资格，即行政规范限定了民事主体的资格。

（二）行政法规对民事法律关系内容产生影响（变更）行政规范有时会对民事法律关系的内容做出指引，使得已存的民事法律关系内容发生变化或者使得已存的民事法律关系内容具体化。首先，在居民楼开饭店这一行为中，行政规范是否对民事法律关系产生影响尚是一个值得探讨的问题。依照《物权法》第八十四条规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。如果居民已经按照行政法规办理了相关证件，得到了相应的行政许可，那么开饭店的居民与相邻的居民之间依照《物权法》的相邻关系是否会受到影响？相邻居民是否应在店主获得行政许可后负有更高的容忍义务？从法律理论上看，民法与行政法分野明确，分属公私两大部门，各有其规范价值与规范范围，民事法律关系的内容并不因行政法规的介入而发生变化，在居民楼开饭店这一行为中亦为如此，且并没有具体行政规范做出规定要求相邻关系相对人担负更高的容忍义务，因此，基于对私权的保障，在这一具体民事法律关系中的民事权利和义务应不受行政规范介入的影响。从实际影响来看，行政规范介入后居民进行住改商的行为，确实使得相邻关系人实际上承担了相较于之前更为繁重的容忍义务，在我国《物权法》七十七条仅对相邻关系容忍义务作了原则性规定的情况下，这种变化后的容忍义务是否超出了《物权法》中容忍义务的界限，是个值得研究的问题。如果容忍义务的标准是较高的，住改商后相邻关系人的容忍义务可能只是发生义务实际承担量上的增多，并未使容忍义务及相邻法律关系产生实际意义上的变化；但是如果容忍义务的标准是较低的，那么住改商后相邻关系人的容忍义务很可能已经超过我国《物权法》规定的范畴，不仅发生义务实际承担量的增多，同时使容忍义务及相邻法律关系产生实际意义上的变化，这样的结果对相邻关系人是很不利的。《物权法》九十条规定：不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物水污染物噪音光电磁波辐射等有害物质，这是我国关于相邻关系中不可量物侵害的容忍义务范围的唯一一条具体规定，结合《物权法》七十七条，我国针对不可量物侵害是否超越容忍义务仅以国家规定和相邻关系原则以及民事习惯作为判断标准，且国家标准为数不多，相邻关系原则过于概括，民事习惯的司法导入机制又不够完善，这都使得不可量物侵害的容忍义务难以确定其范围。关于不可量物侵害，《德国民法典》的现行立法例较为完备，它规定了国家规定、场所的惯行性及经济上可期待的防治措施等客观表针和理性一般人的主观标准。眼下，我们需要完善我国关于不可量物侵害的规定，明确容忍义务的界限，使得住改商后相邻关系人容忍义务如果在实际意义上超过法定范畴时，给予相邻关系人以救济途径。此方面的立法和理论，都可以向德国借鉴。其次，行政法规在介入居民楼开饭店这一民事行为后，由于缺乏配套的法律规定，也并未使相关的权利义务关系具体化。但是，居民在依据行政法规得到行政许可改变住房用途开办饭店后，从实际上对相邻关系相对人产生了一定影响，相邻关系从原则性的团结互助、合理处理转变为具体化的调和相邻关系人之间因一方开饭店而产生的各种生活、生产问题，如油烟排放问题、噪音污染问题、餐馆营业时间问题等等。这时，有学者主张，在《物权法》的原则性规定下，已无法协调解决由此产生的相邻关系，或者说无法划清相互间的具体权利义务界限，行政法规在介入居民楼开饭店这一具体行为后，应该为相邻关系当事人之间制定、指引更为具体的相邻权利义务关系。但是，行政规范的具体规定同时又将构成公法对私法自治的蚕食、对私人领域的过度介入，形成不健康的民事行为路径依赖。因此，通过对《物权法》七十七条进行司法解释或者出台关于居民楼开饭店相邻关系冲突的指导性案例似乎是一种更恰当的、能够让民事法律问题在私法机制内自行得到解决的途径。最后，行政规范的介入从事实上改变了“住改商”的限制性条件。根据物权法77条以及相关司法解释，改为经营性用房需要取得本栋建筑所有的业主的同意。而由于行政机关在企业设立登记时，只要提供明确的工作场所即可，“至于营业所使用的房屋的性质、用途，一概不予考虑”，从而从实质性上取消了“相关利害人的同意”这一准入门槛。即便发生纠纷后，相关利害人的权利仍可获得法律上的救济，但这一准入门槛的降低仍然导致了侵权几率的大大增加。而由于法律对于何为“取得利害关系人的同意”并无明确的规定，因此各地在实践操作中对此的规定不尽相同。如《长春市物业管理条例》中要求取得“物业管理部门与产权人”的同意，《武汉市建设项目环境准入管理若干规定》规定“确因特殊原因需要申请设立的，必须通过社区居民自治听证决定或取得环境利益相关者的书面同意”。因此，在实践操作中，住宅改为经营性用房这一法律关系的内容已经被行政规范所变更。

（三）符合行政法规的行为对民事法律责任的免除或减轻在探究行政法规对责任承担的影响是，首先应先探讨符合行政法规的行为是否导致民事法律责任的免除？居民在得到政府行政许可开办餐馆，并按照诸如废气排放标准等排放污染物，相邻关系相对人是否还可主张侵权？我国侵权责任法第65条明确不要求把违法性作为环境污染致人损害责任，对此学者也有所共识。参照德国实务则一皆认为，除非法律有明文规定官署的许可可以排除特定私法请求权之行使，否则私法请求权之行使不受影响。针对同类问题，有日本学者提出“容忍限度论”，认为无论污染环境的行为是否违反规制法律的规定，但如果造成损害超出了一般人可以忍受的限度，污染行为人就应当承担损害赔偿责任。因此，在居民楼开办餐馆这一具体行为中，亦应认定行政许可以及符合行政规范的行为（如排放废水废气符合行政法规要求）并不能排除相邻关系人侵权请求权的行使，不能免除开餐馆者的民事法律责任（如果存在侵权的话）。并且，像行政许可之类的行政管制所能做到的仍只是一般性控制，它并不试图，也无法一一掌握、斟酌未来每一侵权个案所涉及的各个具体因素；反之，民法侵权责任制度机制，特色正在于斟酌具体个案情况，发挥「微调」功能，型塑出个案正义，透过赔偿责任的追究，以吓阻未来侵害之发生。针对此问题，认为无论污染环境的行为是否违反规制法律的规定，但如果造成损害超出了一般人可以忍受的限度，污染行为人就应当承担损害赔偿责任。明确了行政法规并不会影响民事责任的承担后，那么符合行政法规的行为是否会导致民事法律责任的减轻呢？如果居民依法取得行政许可且按照有关标准排放废水废气，是否会产生民事责任减轻的效果呢？参照有关侵权领域案例发现，放低于标准的污染源，对于生产符合标准的产品，在该限度内将优势判定给污染者、生产者；对于排放高于标准的污染源，生产不符合标准的产品，在该范围内将优势判定给附近的受产品侵害的消费者，但判决结果需依据权利受侵害的实际情况进行判断。可见符合行政法规的行为只是易于产生民事责任减轻的结果,但是与民事责任是否减轻并无实质关系,仅是判断因素之一。

而在德国有关不可量物侵害制度中，基于公法上的信赖保护利益，于《联邦公害防治法》14条规定，基于私法的排除请求权，不得要求已取得确定许可的营业设施停止运营，即受害者不得请求停止侵害，而只能要求施害方采取预防措施或者进行损害赔偿。此规定排除了停止侵害这一责任承担方式的行使，实质意义上产生了减轻民事责任的效果，但是该效果是以明确法律规范予以规定才得以产生的。针对居民楼住改商行为在符合行政规范的情况下是否也有此种效果，应认为在不存在具体法律规范明确规定的情况下，即不具有减轻民事法律责任的后果。这样才能公法规范法无授权即禁止的原则，同时也有利与对相邻关系人权利的保护。而从司徒阳案中的法庭判决“被告侵犯了原告享有居住环境安静的权利，应立即停止侵害，同时要求被告在琴房中加装隔音设施，并承担诉讼费”来看，居民对楼内的商业行为确有一定的容忍义务，但是最低限度的容忍义务建立在正常的秩序不被扰乱的情况下。换言之，商业经营者在限度之上的行为是不被法律所保护的。

二、行政法的民事法源地位的反思

“涉民性行政规章”的大量出现，意味着公权力以一种隐蔽的形式侵入了原本由私法调整的空间。对于契约自由的守护一直是民法学家心灵深处的警戒线。在各个民法领域中，行政权力的介入都应当经过周密的论证，以防造成自治空间的崩塌。从最早的全面禁止“住改商”、到现在的有条件允许，行政法对于业主的对建筑物专有部分和共有部分的使用、收益权能显然有所干预。那么在这个领域内，行政法规范的介入是否是必要的？行政权介入民事，必不可少带来对民事双方的影响。行政权力介入民事的原理无可避免的谈到相互性定理。相互性定理引申于科斯的《社会成本问题》中的相互性思维，简化为甲拥有一项对行为人乙不利或者有害的权利，假设有法律权威取消此权利，则意味着权利转移给了乙，其后果在于乙之转移权力导致对甲权利之损害。而民事领域中存在很多这样的问题，如相邻权中的行为人双方互为便利。本文谈到居民楼中开餐馆，可能意味着商业经营者和居民之间权利的让步和妥协。开餐馆可能对居民的合法权利造成一定的损害，但考虑到经济效应等方面，行政权力保护商业经营者合法权利是对相互性定理的应用，在一种权威的影响下，商业经营的合法权利会影响到原本居民的合法权利。在住改商的问题中，行政规范的民事法源地位应当得以承认：首先，行政救济介入民事领域有利于公共利益的有效保障。民事救济能够解决大多一般性的民事问题，然而其也有无序性和局限性。因为民事救济是达成于对象双方充分认知和认同的基础上的，而在没有双方认同的前提下民事救济是无能为力的。在住改商问题中，如果以经营者个人之力，以自治方式与所有利害关系人进行协商，必定耗费大量时间精力，甚至可能导致经营者不事先征求利害关系人的同意的后果。从此处看来，对公共利益的追求，使得民事领域的个人利益让步于行政权力下的公共利益。行政法通过对意思自治的行使方式做出规定，有利于业主与经营者之间进行有章可循的协调，保障意思自治的效率。另一方面基于维护自由和秩序，行政救济介入民事领域。许多传统民事领域随着社会发展借助传统的民事救济是无法得到妥善解决的，这时行政救济介入成为比较好的解决方式。一般性的行政救济介入民事领域并不侵犯人民的自由和社会秩序，反而对公民的个人意思自由表达和社会秩序的合理化发展提供保障。在住改商问题中，行政部门规定了民事主体取得资格的条件，如将社区听证会决定或环境利益相关者的书面同意作为最终经营者取得营业执照的条件之一，相当于以公权力的方式承认了利害关系人意思自治的结果，能够有效地保障意思自治的有效性。此外，在“住改商”这一特殊问题中，民事领域的容忍义务价值也是行政救济介入民事领域原因。民事行为人会基于意思自治而量度容忍义务的程度，这种量度可能是不客观的，所以需要具有权威的第三方来判断容忍义务的程度。由于相邻关系中存在的容忍义务，法官在判决是否造成侵权时，也要借助行政规范中的一些技术性规范作为裁量标准，从而需要承认行政规范的民事法源地位。

三、结语

在《立法法》中行政规定等规范性文件被排除在法律规范的地位之外，但在民法基本法律中常会最终将解决纠纷的依据指引向相关的规范性文件，虽然可能只局限在特定专业技术领域。在“住改商”的问题中，行政规范也从实质上对民法产生了影响，一定程度中改变了其中的法律关系。为了警惕“契约规则网络的致命性剥夺了私人契约的自由性”，为了更好地行使业主的建筑物区分所有权，仍有必要对“住改商”问题中发挥了规范效应的行政规范性文件进行进一步研究，如是否实质上改变了民事基本法律所规定的限制性条件。只有对行政规范的民事法源地位做进一步的反思并进行重构，才能平衡好行政救济和民事救济之间的关系，坚守住千百年来民法学家一直守卫的公私分野界线，避免行政权力的膨胀。

作者：项潇雁白晓航刘路明朱诗瑞单位：吉林大学法学院