行政行为本质及其异化判断范文

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一、行政行为的本质

近现代行政法最早产生于西方资本主义国家。西方资产阶级革命初期，为了与封建专制制度及其理论的斗争，在自然法理论重塑和发展的过程中逐步提出“人民主权”和“权力分立”理论，并相应建构了蕴含着权利保障和权力制衡理念的行政法律体系。这是现代行政法区别于之前行政法律的根本所在。关于行政法的价值问题，理论界有多种观点，最具代表性的有“控权论”“、管理论”和“平衡论”。控权论强调行政法是对行政权利的控制，防止行政权利的滥用，保障行政相对方的权利。①管理论主张行政法是管理公民的法，强调对行政权的维护和行政职能行使。②平衡论则主张在行政主体和相对方之间实现权利义务的统一，公共利益与个体利益的兼顾。③

无论从何种角度阐释行政法的价值，都不能忽视立法者对行政法的期望和社会发展阶段的限制。在专制体制的国家，行政法律服务于少数统治者的统治利益，目的在于保障对社会和臣民的有效控制；在民主政体国家，行政法律服务于大多数人的利益需要，目的在于提供公共服务和保障公民权利的实现。当然，即使在民主政体的国家，由于受到社会发展水平的影响，也有一个发展演变的过程，在近代民主制度确立的初期，由于受自由主义观念的影响，加上生产力水平较低，社会关系并不复杂，行政法的核心价值在于控制政府权力，保障公民自由权的实现；而在民主制度较为发达的现代，生产力水平的大大提高，社会分工更加细化，社会关系也逐渐复杂化，单纯的控制行政权力已经不能满足社会主体的需要，行政权逐渐向社会各个领域渗透，行政权的扩张正好适应了社会的现实状态，此时行政法从消极的保障公民权利不受侵害演变为积极的实现公民权利。行政行为作为行政权行使的外部展现最应体现行政法的基本理念。行政行为以行政权为基础，行政权又源自于宪法和法律，而宪法和法律则是公民意志的体现。除去中间环节，行政行为应为公民自我价值判断的结果，所以，行政行为的本质就体现在满足公民以及其他社会组织的需要。行政行为不同于个体行为，其具有公共性，以提供公共服务和实现公共利益为目标，个体则是在提供的公共服务和公共产品中选择性的实现自我利益。行政行为的正当性就在于行政行为的公共性，排斥任何自利行为，所以行政行为不能像社会个体一样谋取自我利益，或假借公共利益逃避私法责任。

二、脱离本质要求的异化行政行为

（一）异化行政行为

异化(Alienation)是一个哲学术语，指自己支配的素质或力量转化为跟自己对立、支配自己的东西，或指“事物性质朝着相反方向发展变化的趋势和结果”。④本文中的异化行政行为是指行政主体为了掩盖私法行为或逃避私法责任而实施的形式上的公法行为。在实践运行过程中与其本来的性质、特征和要求相背离的现象和趋势，其实质是不符合本质要求的形式行政行为。之所以会存在异化行政行政行为现象，是在于作为行政行为的主体———行政机关既可以是公法人，也是可以私法人。以经济学的角度分析，市场上的每一个主体都是理性的，在作出选择和决定时能对每种可能性都衡量其代价和利益、并追求效用最大化。在此，我们将这个理论作一推广，即用它来分析行政主体行为。行政主体也是理性的，能对每种行为可能性都衡量其代价与利益，并据此在行为中追求效用最大化。这一假设与推广符合物竞天择的自然法则。“人们奋斗所争取的一切都同他的利益有关”。⑤因此，效用最大化原则也被看成是每个行政主体行为的目标。一般来讲，个人和组织的一切行为都源于对利益的追求，也就是说，利益是个人和组织活动的根本动因。从这个意义上说，行政机关及其工作人员对需要的满足和自我利益的追求也是合理的。然而，行政机关并不同于一般的社会组织，它建立在人民的公意达成和公意授权的基础上，是人们基于理性而建立得公共组织，是以提供公共服务和实现公民权利为目的的。

那么，行政机关的一切行为都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的行政行为必然丧失其存在的基本依据。因此，现代行政机关行为的公利性是第一位的、决定性的。相比之下，行政机关的自利行为也就是非本质的了。自利性与公利性并存于行政机关，并不意味着二者处于同等地位。一般情况下，行政机关行为的公利性是以显性方式表现，行政机关的自利性通常只能在事实领域处于隐蔽状态，行政机关行为的公利性的巨大功能往往掩盖了自利性存在的事实。因此，行政机关行为的自利性仅具有从属性。一旦行政机关行为的自利与社会的公利相冲突，行政机关行为的自利必须服从社会的公利。进一步而言，当行政机关的自利行为与其他社会主体的合法利益相冲突时，也不得将其自利置于社会其他主体利益之上。一旦假借公利行政使自利超越了公利性或侵害到其他社会主体的合法权益时，异化行政权力就形成了。由于行政机关行为的自利性是从属的，它是局部利益的体现，尽管其有存在的理由，但是这种局部利益必须限制在一定的范围之内，不能让其任意扩张，失去限制的自利必然引起私欲的膨胀，不仅会使民事行为异化为行政行为，同时也会使行政行为异化为民事行为，从而会导致行政机关公、私行为的本末倒置，伤害到行政机关的公信力。

（二）异化行政行为的特征

1.行为目的的非公利性行政行为是公共行政价值、体制与方法技术的统一体，是把行政法理念付诸实践、把行政职能转变为行政现实的中介活动，关系到公共利益与公民权益保障与实现。而异化行政行为是行政机关为了掩盖行为的私法性质而采取的行政行为或以行为的行政属性逃避承担私法责任。主观上只能是故意，是自利性扭曲的表现。其具体诱因可归纳为：（1）迫于行政压力而采取的行为。当行政主体的上级行政机关或主管机关对其先前私法行为表示不满或感受到来自于其他相关行政机关压力时，采取履行行政职权的方式改变或掩盖其先前行为的私法属性。（2）为获得私法利益的最大化而采取的行为。因先前的私法行为并没有达到私法利益最大化而利用行政行为部分或全部否定先前私法行为；在行使行政职权过程中为追求私法利益，将行政行为演变为民事法律行为，获得本应为公共或他人的利益。（3）为避免私法利益受损而采取的行为。当私法利益受到威胁或避免私法利益损失的扩大而利用行政行为逃避私法责任的承担。

2.与私法行为相联系异化行政行为的前提是有行政主体私法行为先于或后于行政行为的存在。异化行政行为是以掩盖私法行为或逃避私法责任为目的的，如不存在私法行为，就无从谈起异化行政行为。

3.产生了私法损害异化行政行为以形式上的行政行为给相对方造成了私法上的不利后果，或难以实现私法的上预期利益，即使能够获得行政赔偿也与私法利益损失相差较大。如果行政机关的行为并没有给相对方造成实际和预期利益损害，则不能判断行政机关行为属于异化行政行为。

4.受损当事人基于善意或被迫与行政机关形成私法关系受损当事人与行政机关建立的私法关系符合民事法律规范，或至少在建立私法关系的过程中主观上不存在过错。如果受损当事人明知私法关系违法或违背公共利益或对行政机关不利，则行政机关的行为不构成异化行政行为。

三、与相关概念的区别

（一）违法行政行为与异化行政行为

违法行政是指行政主体违法实施行政管理、行使行政权力的行为。⑥违法行政是与依法(合法)行政相对而言的，其本质特征是违法性。理解违法行政行为，首先应当确定一个前提，那就是这个行为首先应当是行政行为，然后才有了违法与依法之说。异化行政行为违背了行政行为的本质要求，不符合行政行为的公利性。从形式上看讲属于违反行政法律的行政行为。然与违法行政行为不同的是异化行政行为不仅属于违反行政法律的行政行为，而且还是一种以行政行为的形式违背民事法律的私法行为。

（二）假象行政行为与异化行政行为

假象行政行为是指不具备行政行为的成立要件，但具有行政行为的某些类似特征的非行政行为。具体包括四种形态：一是不具备行政权能的行政行为，如假冒行政机关所作的行政行为；二是没有运用行政权的行政行为，如行政机关因建造办公楼所作的征地行为；三是不存在行政法律效果的行为，如行政机关运用行政权作出的二次行为；四是不存在表示行为的主观意志行为。假象行政行为与异化行政行为的相似之处就在于两者都具有非行政法属性的内容，但是，从形式上看异化行政行为符合行政行为的成立要件，而假象行政行为不具备行政行为的成立要件，所以两者也不能等同。